论我国义务教育公平的立法基础及步骤

周翠彬

(武汉科技大学文法与经济学院，湖北 武汉 430070)

一、认知现状：义务教育公平立法的国情基础

我国《义务教育法》第2条规定：“国家实行九年义务教育制度。”具体而言，我国的义务教育阶段包括六年小学和三年初级中学的学校教育。我国义务教育立法主旨源自《宪法》第46条的明确规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”进一步推究，我国宪法有关平等受教育权规范的基石便是“教育公平”的理念。

教育公平，是指公民的受教育权能够通过制度性的保障而公平地得以实现的一种社会权利分配状态，它是社会公平在受教育权方面的具体表现。我国受教育权是我国公民的一项基本人权，它包括学习机会权、学习条件权和学习成功权。[1]所谓义务教育公平，则是指义务教育阶段的教育公平，包括学习机会权、学习条件权和学习成功权的公平。

从2003年国家正式提出“教育公平”的理念至今，我国的义务教育取得了重大进展。主要体现在以下两个方面：

第一，学习机会权基本实现了公平。学习机会权，是指受教育者有权通过学习获得生存与发展能力的可能性空间和余地，是接受任何等级教育的起点、资格或身份。[1](P38)近年来，国家实施了一系列举措，逐步保证义务教育阶段学习机会权的公平。2003年，国务院召开新中国以来首次全国农村教育工作会议，颁布《关于进一步加强农村教育工作的决定》，决定新增教育经费主要用于农村；2004年，教育部、国务院西部开发办制定《2004-2010年西部地区教育事业发展规划》、《国家西部地区“两基”攻坚计划(2004-2007)》，开始执行西部“两基”攻坚计划，教育部还制定了《2003-2007年教育振兴计划》，实施“农村中小学危房改造工程”、“农村中小学现代远程教育工程”等；2005年，教育部制定《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》，发布《中国全民教育国家报告》，推进义务教育；2006年，教育部制定《关于实事求是地做好农村中小学布局调整工作的通知》、国务院也制定《关于解决农民工问题的若干意见》，提出解决农民工子女入学的办法；2007年，我国农村义务教育阶段学生全部免除学杂费；2008年，国务院又颁布《关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》，对城市义务教育也实行免费，至此，义务教育阶段实行了全国范围内的免费教育，这个《通知》的实施，使全国所有的适龄儿童都可以在免除学费、学杂费的条件下进入学校接受教育，标志着我国的义务教育基本实现了学习机会权的平等。

第二，学习成功权也基本实现了公平。学习成功权是受教育过程结束时的结果权利，即获得学习成功的权利。[1](P56)我国2006年修订后的《义务教育法》第27条规定：“对违反学校管理制度的学生，学校应当予以批评教育，不得开除。”“不得开除”是对学校的强制性规定，即明确实施义务教育的学校在任何情况下都不能以开除、取消学籍的方式来惩罚违反学校管理制度的学生。这种做法保证了每个受教育者都能顺利完成义务教育阶段的教育，学习过程结束后，能够拿到国家承认的学历证书，也意味着大家享有的学习成功权得到了公平的实现。

但是，在我国目前的义务教育中，仍然存在很多不公平现象，集中表现为学习条件权的不公平。学习条件权，是指在受教育的过程中，受教育者请求国家设立保证学习正常进行的各种教育设施、使用教育设施以及获得教育资助的权利。目前在不同的义务学校之间，教学设施、教学管理、师资力量、教育质量等方面存在很大的差异，造成了义务教育阶段学习条件权的不公平。学习条件权的不公平，主要体现为几个差距上：

第一，巨大的城乡差距。城乡义务教育的学习条件权的差异，从其生均教育经费的差距上，就可以明显体现出来。2001年的统计数据表明，城乡生均教育经费差距中，以生均预算内公用经费的差距为最大，小学阶段和初中阶段分别达到了2.5倍和3.25倍。[2]此外，从农村中小学教育经费情况与全国平均值的比较，也可以间接反映出义务教育学习条件权的城乡差异。2003年，普通小学全国平均生均基建费是43.14元，农村生均基建费是25.79元，全国均值是农村均值的1.67倍；普通初中全国平均生均基建费是184.17元，农村生均基建费是36.81元，全国均值是农村均值的5倍。[3]除了经费差距导致的教育硬件设施等教育资源的差距外，城乡义务教育中的学习条件权的不公平还体现为师资水平的差异上。2001年，全国小学大专以上学历专任教师比例，城镇小学是40.94%，农村小学是20.25%，差距是20.69%；全国初中本科及以上学历专任教师比例，城镇是23.51%，农村是9.35%，差距是14.16%。①除了教师学历状况的差异外，农村义务学校中还存在大量的代课老师。截止2009年，全国农村还有24万名教师没有达到国家规定的学历，还有将近38万名代课老师。②

义务教育的城乡差异除了上列的城市义务学校与农村义务学校之间学习条件权的差异之外，还表现为城市流动儿童的学习条件权得不到公平实现。虽然国家在2008年颁布了《关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》，城市流动儿童接受义务教育无需缴纳学费和学杂费，但是在《通知》中，要求享受免除义务教育学杂费政策的进城务工人员的子女须符合当地政府所规定的接受条件，这为个地方政府具体实施这项国家政策留下了相当大的自由度。调查显示，各地政府原则上都鼓励公办学校接受在本地就业的外来务工人员子女入学，同时又都制定了各种“接受条件”。这些“条件”使处于底层的城市务工人员难以满足，其子女也大多难以进入公办学校或承担义务教育的民办学校接受教育，只能选择进入农民工子弟学校学习。农民工子弟学校目前生存困难，举步维艰。[4]

第二，严重的地区差距，包括省际之间的地区差距和省域之内的地区差距。③省际之间的差距，通常是指东、中、西部的地区差距。省际教育之间在教育经费、生均教育经费、校舍面积和办学条件、义务教育经费投入情况方面，都存在很大差距。主要是中部和东部发达地区与西部落后地区之间的差距。2000年，全国各省中，生均教育经费最高的达到了2791.63元，而最低的省份只有261.39元，差距是10.68倍；生均公用经费最高的达到了448.20元，最低的只有8.77元，差距达到51.11倍。④同时，同一省域之内的差距也普遍存在。即便是在北京市海淀区这样经济发达地区，区域内部城乡之间的学校差距仍十分显著，农村小学的校均经费为城镇小学的31.9%，农村初中的校均经费只占城镇学校的83.4%，城镇完全中学的校均经费为农村学校的3.5倍。[5]地区差距的悬殊，严重损害了教育公平。

第三，突出的校际差距。校际差异主要表现为以往重点学校与普通学校之间的差距，它是重点校制度的残余。我国曾经在历史上的一些时期，对小学、初中等目前属于义务教育范围的教育阶段，实行过重点校制度。1978年1月，教育部颁发《关于办好一批重点中小学的试行方案》；1980年10月，教育部发布《关于分期分批办好重点中学的决定》，之后，1983年教育部继续颁布《关于进一步提高普通中学教育质量的几点意见》，在这些文件指导下，我国的重点学校与普通学校之间的差距逐渐扩大。在重点校制度没有取消的时候，国家对重点校和非重点校的投入是不一样的，重点校享受了国家更多的财政投入倾斜。20世纪90年代中后期以后，我国在义务教育阶段已逐步限制和取消了重点学校建设的政策，代之以小学升初中取消入学考试，实行划片就近直接升学的政策。1997年1月，国家教委在《关于规范当前义务教育阶段办学行为的若干原则意见》中，明确指出“义务教育阶段不设重点校、重点班、快慢班”，义务教育阶段的重点校制度正式被废除，但是，以往重点校制度造成的重点校与普通学校之间的差距，并非短期内能够消除。国家在取消重点校制度之后，并没有加大对以往属于非重点校的学校的投入，因此，如果说自取消重点校制度的那一刻起，所有的学校开始竞争的话，那么，它们的起点是不一样的。这是中国义务学校校际差距存在的根源，也是择校问题存在的根源。

二、确立原则：义务教育公平立法的理论基础

1948年《世界人权宣言》第26条规定：“人人都有受教育的权利，教育应当免费，至少在初级和基本阶段应如此。初级教育应属义务性质。”笔者认为，为了保证义务教育的公平，义务教育的相关立法应该贯彻严格平等原则。此处所谓严格平等原则，是从受教育者这个群体的角度而言的，也就是说，对于所有人，无论出身、资质等是否存在差异，在义务教育中都应当同等对待。国家有义务保证每个人平等地享有接受义务教育的权利。与此同时，所有人接受义务教育的质量也应该是大体相同的。这种平等不是主观感受，而是客观事实，是一种可以量化的平等。

严格平等原则的平等，体现在三个方面：第一，学习机会权的平等。学习机会权包括入学升学机会、受教育的选择权、学生身份权(学籍权)。学习机会权的平等意味着每个人接受义务教育的机会应该是平等的，也意味着每个人都有权对学校进行选择。第二，学校条件权的平等。学习条件权包括教育条件建设请求权、教育条件利用权、获得教育资助权。所有的义务学校在软件管理和硬件设施上，应当处于平等的状态。国家要制定一个义务学校设置的最低标准，并均衡教育资源配置，缩小义务学校之间在校舍、教学设施、师资力量、教育质量、管理模式等方面的差距，促进受教育者学习条件权的平等。第三，学习成功权的平等。学习成功权包括获得公平评价权和获得学业证书学位证书权。在义务教育阶段，一般不允许留级或设置入学考试，每个受教育者的学习都应该获得公平的评价。

严格平等原则，并非铁板一块，对处于弱势的群体，应该适当予以倾斜。如我国《义务教育法》在第三章关于义务学校的规定中，制定了很多向弱势群体倾斜的条款，保障了处于弱势的未成年人接受义务教育的权利。该法第17条农村地区、边远地区和少数民族地区的少年儿童就学问题，提供了较好的解决办法、第18条为少数民族子女接受义务教育提供了有效途径；第19条为残疾儿童接受义务教育提供了保障；第20条为有严重不良行为的适龄少年设置专门学校，保障其接受义务教育的权利、第20条和第21条的规定，保障了未成年犯接受义务教育的权利。

三、构造体系：义务教育公平立法的规范基础

我国目前关于义务教育的立法，从不同位阶层次来看，法律主要是《义务教育法》，它自1986年7月1日起施行，2006年6月29日进行了修订；近年来的相关行政法规主要包括2003年实施的《国务院办公厅关于农村中小学危房改造工程实施方案的复函》、《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》，2004年实施的《中共中央、国务院关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》、 《国务院办公厅关于妥善解决国有企业办中小学退休教师待遇问题的通知》，2005年实施的《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》以及2008年实施的《国务院关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》等；相关行政规章数量很多，在此不一一列举。此外，还有很多关于教育的地方性法规。

从立法的数量和形式上来看，义务教育相关立法的数量较多，形式也较丰富，形成比较协调的位阶分布。但是，仍然可以发现一些不足。比如，2008年国务院立法废除了1992年3月14日国家教育委员会发布的与修订前的《义务教育法》一致的《义务教育法实施细则》，但是，一直没有新的实施细则或者实施办法出台，目前应该抓紧制定实施细则。从立法的内容来看，义务教育的相关规定已经比较系统，自成体系。但是，《义务教育法》中的责任条款比例仍然略显欠缺，除了这部法律外，其他的行政法规、部门规章对责任条款的设置也比较忽视，责任条款仍然是义务教育相关法律制度的弱项。从立法的精神来看，义务教育的相关法律中，仍需进一步严格平等原则，主要是保障义务教育阶段的学习条件权的公平。

从立法数量和种类来看，我国缺乏《小学教育法》和《初中教育法》这样的专门法律。此外，还要加大对义务教育相关行政法规的立法，同时制定《义务教育法实施细则》或者《义务教育法实施条例》等。对2006年修订过的《义务教育法》，还应当对其责任条款部分加以充实。

四、解决问题：义务教育公平立法的实践基础

第一，通过教育公平立法解决义务学校的分布不均衡问题。义务学校的分布，直接影响到入学升学机会权，影响学习者的学习机会权的实现。目前要增加农村和人口密度相对较小的地区义务学校数量，均衡义务小学的分布状况，向农村地区、偏远地区和落后山区等地区倾斜，保证适龄儿童义务教育学习机会权的平等实现。据统计，我国1997年全国有小学62.88万所，2006年减至34.16万所，减幅达45.67%，大部分减少的学校属于农村小规模学校，这类学校在农村地区尤其是山区非常普遍。目前，平原地区学校联办通常都发生在2至3个村之间，而山区学校服务范围平均为9.21个村。全国人大代表、北京师范大学庞丽娟教授在宁夏、甘肃等地的调研结果表明，有近三分之一的学生每天上学单程超过3公里，有八分之一的学生单程在5到10公里。上学路途的遥远给小学生求学造成了极大地不便，很多儿童甚至因此而放弃上学的机会，损害了学习机会权的公平。我国可以参考其他国家的一些做法，改进我国义务学校的配置状况。在俄罗斯，农村教师的工资待遇一直实行比城市教师高25%的政策，俄罗斯目前的农村人口只占四分之一，但农村学校数却占全国学校总数的69.8%。法国根据本国东西部发展不均衡的实际情况，在西部农牧业地区和人口稀少的山区开设单班小学，这种单班小学采取同时容纳若干个年级学生为一班的复式教学，对偏远地区学龄儿童数量较少但又要实施义务教育起到了积极地推动作用。

第二，通过教育公平立法解决义务学校硬件设置不统一的问题。教育设施能否满足正常的学习需要，决定了学习条件权能否公平地得以实现。国家要加大对处于竞争弱势的义务学校的经费投入，先对薄弱学校进行补偿。如农村义务学校、西部地区义务学校、以往重点校制度存在时期的非重点学校等处于薄弱环节的学校，应当在免费义务教育制度确定后，享受国家政策的倾斜，弱化以往效率价值原则带来的差距，直到差距消除。在缩小学校之间办学条件的差距方面，我们可以借鉴日本的做法。日本的基础教育被称为“平等教育”，在日本，只要是一所基础教育的学校，无论这所学校的规模大小，在校学生人数多少，学校都必须具备办学的必备条件和设施，执行统一、规范的教学要求。⑤此外，在义务学校的师资、教学管理等问题上，可以尝试建立义务学校之间校际轮换教师制度。义务小学之间教育资源的差异，除了教学软硬件设施差距之外，还表现为师资的差异。校际教师轮换制度，由政府对教师和校长进行轮换调整，可以保证义务学校之间师资力量和管理水平的相对均衡，缩小校际差异。如日本的教育法规定，一个教师在同一所学校连续工作不得超过5年。日本的中小学教师都由高等教育机构培养，并拥有教师资格，公立学校的教员属于国家公务员，一般3至5年之内，各校之间就进行师资轮换调整。同时，日本比较重视校长的经历，一般到50岁左右，才有可能出任校长，校长任期2年，连任者必须在校际之间轮换。校际轮换教师制度也是保障日本义务教育为“平等教育”的重要政策。

第三，通过教育公平立法解决无法自由选择义务学校入学的问题。受教育的选择权是学习机会权的子权利之一。我国目前刚刚实现对义务教育的全面免费，学龄儿童的入学升学机会权基本公平实现，谈受教育的选择权好像为时过早。事实上，受教育选择权是教育公平的一个重要方面，义务教育公平必须保证受教育者有公平的机会选择学校入学。为保证受教育的选择权，可以有步骤有计划地推行教育券(school voucher)制度。教育券，又译为学券或教育凭证，是在教育领域中试行的一种代币券。弗里德曼在《资本主义与自由》中详细解释了教育券的定义：“为了对政府所规定的最低限度学校提供经费，政府可以发给家长们票证。如果孩子进入‘被批准的’教育机关，这些票证就代表每个孩子在每年中所能花费的最大数量的金钱。这样，家长们就能自由地使用这种票证，再加上他们所自愿添增的金额向他们所选择的‘被批准的’教育机关购买教育劳务。教育劳务可以由以营利为目的的私营教育机关或非营利的教育机关所提供。”[6]教育券制度将义务教育阶段的受教育权利货币化，让受教育者对学习条件进行自由选择，可以促进义务教育学校之间的竞争，推动教育资源公平分配，提高整体教育质量。同时，教育券制度还可以保障社会弱势群体的受教育权利。目前中国在义务教育阶段已经实行了全部免费的制度，但是，很多地方仍然对入学设置了限制，如城市义务学校对农民工子女的入学条件要求，如“就近入学”“户口所在地入学”等人为限制，造成了义务教育的不公平待遇。建立教育券制度，可以很好地化解这些问题。教育券制度还可以使家长在经济条件允许的情况下，“自愿添增的金额向他们所选择的‘被批准的’教育机关购买教育劳务”，在义务教育阶段将子女送往教育质量更高的私立学校学习，而不用承担全部的费用，只承担私立学校费用与公立学校费用之间的差价，对于提高我国整体国民素质，是有益的。2001年，浙江省长兴县开创了我国试行教育券制度的先河，之后又有数十个县市开始效仿，推行教育券制度。但是，中国幅员辽阔，各地教育发展水平参差不齐，义务教育的情况比较复杂，推行教育券制度要有步骤、有计划地进行。

[注释]

①数据来源：2001年教育部全国教育事业统计资料。

②参见《袁振国、王定华、翟博、吴霓、曾天山做客新华网谈把促进教育公平作为我国基本教育政策》，新华网http://www.xinhuanet.com，2009-01-13。

③参见刘欣博士毕业论文：《由教育政策走向教育公平——我国基础教育政策的公平机制研究》，第104页。

④数据来源：《中国教育统计年鉴(2000)》。

⑤参见杨军博士学位论文：《西北少数民族基础教育均衡发展研究》，第48页。

[参考文献]

[1]龚向和.受教育权论[M].北京:中国人民公安大学出版社，2004.37.

[2]课题组.缩小差距：中国教育政策的重大命题[M].北京:人民教育出版社，2005.97.

[3]教育部财政司、国家统计局人口和社会科技统计司.中国教育经费统计年鉴(2004)[R].北京:中国统计出版社，2005.28.

[4]凡清.农民工子女平等受义务教育问题的思考[M].福建论坛(人文社会科学版，2008，(11).

[5]程方平.北京市海淀区基础教育均衡状况调查[A].杨东平.《中国教育发展报告》(2005)[C].北京:社会科学文献出版社，2006.

[6][美]米尔顿·弗里德曼.资本主义与自由[A].北京：商务印书馆，1998.87.