京山县村级债务化解情况的调查报告

马敬桂

(长江大学经济学院，湖北 荆州 434025)

董向阳

(湖北省京山县经管局，湖北 京山 431800)

京山县村级债务化解情况的调查报告

马敬桂

(长江大学经济学院，湖北 荆州 434025)

董向阳

(湖北省京山县经管局，湖北 京山 431800)

如何积极有效地化解村级债务是各地地方政府面临的一个难题。湖北省京山县围绕“五清五查”，采取“三个结合”，做到“两公示、两核定、一锁定”，坚持多策并举，积极化债，取得了良好的成效。化债工作中遇到的老债难化、新债难控的问题具有一定的普遍性，应引起高度重视。

村级债务；债权认证；委托代理制

湖北省京山县位于湖北腹地，北倚大洪山，南临江汉平原，总面积3 520 km2，人口63.6万。全境海拔在27～950.2 m，由西北向东南渐低，依次分为低山、丘岗、平原。低山、丘陵共1 800多km2，约占总面积的1/2。全县辖14个镇、1个开发区、409个村、2 300个村民小组，总人口63.6万，其中承包土地农业人口41.37万人，耕地面积5.46万hm2。2007年，全县地区生产总值75亿元，地方财政总收入41 480万元。农业总产值达40.6亿元，农民人均纯收入4 653元。

1 村级债权债务现状

截止2007年底，全县村级债权总额18 248.62万元、村级债务总额15 242.37万元。村级债权构成主要包括2个方面：一是农户欠款13 305.70万元，占债权总额的72.91%；二是其他应收款4 942.92万元，占债权总额的27.09%。

村级债务按形成的来源划分：各类借款6 723.97万元；应付款6 072.94万元；欠农户款2 445.46万元。村级债务按构成划分：教育4 295.39万元，占债务总额的28.18%； 交通4 047.80万元，占债务总额的26.56%；办电1 928.78万元，占债务总额的12.65%；水利设施1 476.39万元，占债务总额的9.69%；农田建设742.94万元，占债务总额的4.87%；文化卫生418.47万元，占债务总额的2.75%；兴办企业409.45万元，占债务总额的2.69%；历年提留超欠314.22万元，占债务总额的2.06%；其他608.93万元，占债务总额的10.55%。

2 化解村级债务的主要做法

沉重的村级债务一直是制约全县农村经济发展、影响党群干群关系、危及农村社会稳定的一个突出问题。为此，县委、县政府高度重视，多次对化债工作进行安排和部署，其主要做法包括以下几个方面。

2.1 扎实开展清理，夯实化债基础

清理村级财务、理顺债权债务关系是化债工作的基础。2003年5月至2004年9月，从全县经管站和财政所抽调60人，组成30个清理专班，用近一年半的时间，对全县409个村的财务逐镇逐村进行了一次全面的清理核实，每个清理完的村都严格做到了财务清理公示公开，债权债务核实认证，村级账务、资金移交农村会计服务中心代管，群众比较满意。清理工作归纳起来，就是抓住“五清五查”，采取“三个结合”，做到“两公示、两核定、一锁定”。

(1)五清五查 即清转移支付、集体经营承包等收入是否全额到位，查是否有平调截留和少收漏记；清抗旱排涝费、“一事一议”筹资提取是否符合规定，查使用是否专款专用；清各项开支是否合理合法，查有无采取非法手段多报冒领；清债权债务来源去向，查是否账实相符，债务人、债权人是否签字认可；清各项政策性资金是否到位，查有无克扣截留。全县共清出经济问题2 026笔、金额290.08万元，涉及1 343人。其中清出贪、占、挪涉及的人数、笔数、金额分别占41.2%、50.4%、61.5%，其它经济问题的则分别占58.8%、49.6%、38.5%。

(2)三结合 在清理内容上，把财务收支、债权债务、处理遗留问题作为重点，先易后难，有序推进，做到了重点清理与一般清理相结合；在清理范围上实行清死账与走访群众清活账相结合，不受范围限制，彻底查清所有账务的来龙去脉；在清理方法形式上，除专班清理外，还发动熟悉情况、懂政策懂业务的老党员、老干部和群众代表积极参与清理，做到了专班清理与群众清理相结合。全县共召开各类座谈会2 811次，参会人员29 252人次，设举报箱550个，发征求意见书23 799份，共收集意见和建议2 962条，开展唱票评据2 053次，评审单据147.93万张。

(3)两公示 即对2000年以来村级所有的财务事项，包括收入、开支、债权债务、财产物资的增减变动情况，分门别类，登记造册，进行第1次公示；根据群众的反映，再进行清理、核实、处理后，将结果进行第2次公示，接受群众监督。全县采取上墙公榜、开会公布等形式进行财务公开达3 000余次。

(4)两核实 即债权债务公示后，经债权债务人确认，分别签订债权、债务核定书，真正做到“债权有头、债务有主”。全县统一印制村级债权债务核定书20万份，与债务人、债权人重新签订村级债权债务核定书。重新认证债权债务66 570笔，金额33 147万元，占债权债务总额的90%，债权债务人直接签字率也达到了90%以上。

(5)一锁定 即建立村级债权债务台账，全面锁定村级债务，严禁新增债务，避免前清后乱，前化后增。

2.2 发动干部群众，打开化债局面

针对干部群众思想比较复杂，怕捅马蜂窝、怕局面难收拾、怕切身利益受损害的顾虑，在全县范围内一是坚持把宣传发动工作贯穿于化债的全过程。各地通过召开动员会、张贴标语、送一封公开信、出动宣传车、利用电视、报刊等多种形式，广泛宣传化债政策、方法、步骤及工作要求，大造化债声势，营造浓厚的化债氛围。二是坚持发挥业务骨干的主力军作用。全县从县直有关部门选派28名政治素质好、工作能力强的年轻干部分赴到14个镇，具体指导各镇的化债工作。县驻村45个小康工作队协助所驻村开展化债工作；各乡镇抽调了900余名国家干部进驻全县409个村开展化债工作。三是坚持走群众路线。每个村都民主选举了5～8名群众代表，全过程参与化债。一些重大问题，交给群众讨论，解决的办法由群众来定夺；操作程序和结果及时向群众公开，接受群众监督，增加工作的透明度。

2.3 狠抓债权认证，把握化债关键

全县严格政策、规范程序、分类施策，狠抓债权债务认证工作。一是骨干带头。村组干部、无职党员、群众代表在清理核实的基础上首先带头签字认证，然后由党员干部、村民代表“包亲友、带四邻”。二是民主评议。对债务人已经死亡，又没有后代的，采取民主评议的方式核销债务。先将民主理财小组认为符合核销条件的债权债务花名在村务工开栏公示，然后召开村民代表会投票表决，凡得票达到70%的，报镇人民政府批准后可以核销债务，否则不予核销。三是告知认证。对债务人已外迁的和外出打工的采取告知认证。对债务人外迁和外出打工的农户，采取信函、电话联系，邮寄认证书等形式进行核定，并抓住他们节假日回家的时机和他们算清帐目，认证签字。对于确实不能回来的，在征得债权债务人同意的前提下，也可由其直系亲属代为签字认证。四是主攻难点。对于有抵触情绪，拒不签字的债务人，在认真分析其拒绝签字的原因后，反复上门做工作，晓之以理、动之以情，用行动带动农户、用亲情感动农户、用事实说服农户。五是组织会签。对少数拒不接受债权债务，又不配合核对账目的农户，在村干部再三做工作无果的情况下，通过召开村“两委”会和村民代表会核对账目，由群众代表和村干部代为办理认证手续。

2.4 坚持多策并举，确保化债实效

在化债工作中，县里根据有关政策要求，采取多种途径，因地制宜、因人而宜、因事而宜抓化债，收到了较好的效果。其主要途径有以下几个方面。

一是削减高息减债。对高息借款逐笔进行清查，追根溯源，严格按照上级有关法规和文件，全面进行换据降息。过去已付息的超出部分，可以用于冲抵本金。

二是化转债务降债。将村组在银行信用社的债务，通过协商，划转到村有偿能力的欠款农户，由欠款农户偿还；对农户欠村集体的债权和村集体欠农户的债务，动员债权人，债务人自愿结对，协商互抵，相互置换冲销村组集体的债权债务。

三是清收债权还债。对单位和个人拖欠村集体的款项，根据不同情况，采取经济、法律和行政等综合措施进行清收。

四是盘活资产还债。一是对村集体因修建渠、堰、塘、坝、电排灌站等农民直接受益的项目形成的村集体债务，拍卖其部分产权，筹集资金还债。二是对村集体拥有的“四荒”资源，采取拍卖其产权，颁发购买者林权证等形式筹集资金还债。三是对村集体尚未处置和闲置的厂房、仓库、楼舍、渔池、果园、基地等集体资产资源，在合理估价的基础上，经成员大会或成员代表会议讨论同意后，采取竞价拍卖、承包、租赁、抵押、入股等方式筹集资金用于还债。

五是清理清退化债。对村组干部利用职权贪污挪用公款、侵占集体利益的，对资金进行足额清缴，归集资金化债。对严重违纪违规的，交纪检监察部门处理；触犯法律的，移交司法机关处理。

六是核销债务减债。对债权单位已撤销或债权人主动放弃追债要求的债务，按规定程序进行核销。

2.5 完善财务管理，提升管理水平

为巩固税费改革和化解村级债务工作成果，县大胆探索建立规范的村级财务管理体制，率先在全省推行村级会计委托代理制和村组干部工资直达制。

一是推行村级会计委托代理制。即在坚持农村集体资金的所有权、使用权、审批权不变，实行所有权、使用权与监督权、管理权分离的前提下，依托乡镇财政农经所建立农村会计服务中心，受村委托，在经村民大会讨论通过，与村集体经济组织签订委托代理协议后，代理各村财务、资金，实行电算化管理；取消村出纳，只设报账会计，并由定点银行办理出纳业务；严格实行“收支两条线”管理和收支预决算制，村集体一切收入直达银行专户，一切开支实行申报审批执行制和备用金制，公用经费实行总量控制、定项限额管理；集体经济组织一切收支结算业务，集中到农村会计服务中心办理。

二是推行村组干部工资直达制。全县按照“统筹安排、严格职数、控制总额、规范管理、完善制度、统一发放”的减人、减事、减支、增资的“三减一增”原则，村组干部的工资由各乡镇农村会计服务中心按规定的标准按季拨付到干部个人在银行(信用社)设立的工资账户，村组干部凭本人身份证和工资存折到银行(信用社)直接领取。对年终考核称职的村干部发放全额绩效工资，考核优秀的除发放全额绩效工资外，另给予一定的奖励，考核不称职的扣罚一定的绩效工资。

3 存在的主要问题

3.1 老债难化

一是化解村级债务与清收村级债权之间矛盾突出。在村级集体经济脆弱、可用资源减少的情况下，化债的主要途径靠清欠还债。全县目前村级债权中有13 305.70万元为农户欠款，占村级债权总额18 248.62万元的72.91%。根据上级文件规定，在执行政策和化债上出现了两难境地，如果不清收债权，化解村级债务目标就不可能实现；如果清收债权，又有可能违背政策。部分农户得知相关政策后，有能力偿还的也不偿还了，偿还了债务的农户甚至被其他农户嘲笑为“傻子”。农户中普遍存在国家将出台政策豁免农民债务的想法。

二是化债的途径越来越窄。全县在清理农村财务，推行“会计代理制”的过程中已削减了高息、核减了虚债、清退了违规资金，原有的削减高息减债、清理清退化债、核销债务减债等办法已基本没有潜力。而且经过前几年的化债后，容易结对抵冲的已经结对冲底销债了，能够盘活的资产、资源也拍卖得差不多了。村级化债潜力越来越小。

三是划转债务降债执行难度大。按省委、省政府化债文件规定，“普九”、交通、水利、办电等形成的债务应随事权、财权、产权的上划而划转给上划的单位。但由于相关单位也比较困难，县、镇两级财政又无力负担，这些按政策可划转的债务根本难以执行和落实。

3.2 新债难控

一是兴建“村村通”和新农村建设等公益事业形成新债。如“村村通”公路每公里水泥路基本路面预算开支20万元，验收合格后，国家补偿10万元，村还得自筹10万元。每公里油渣路预算开支17万元，验收合格后，国家补偿9万元，村还得自筹8万元。山区村通村公路的预算则更高[1]。而村级自筹资金能力有限，很容易形成新债。据统计，2005～2007年，全县因“村村通”公路新增债务1 009万元。又如通过一事一议形式筹集资金兴建公益事业，由于村欠农户的往来较多，抵扣现象十分普遍，造成资金缺口，形成新的债务。据统计，仅2007年，农田水利等公益事业就新增债务41万元。

二是借款利息形成新债。全县村级债务中借贷数额高6 723.97万元，仅支付利息每年就需要400万元，而多数村的村级收入来源有限，正常的利息支付不可避免地会形成新的债务。

三是村级收支难平衡形成新债。近几年来，通过精减村组干部，加强村级财务管理，村级公用经费开支大幅下降，全县算大账可基本保持平衡，但村与村之间不平衡，仍有部分来源少的村支出大于收入，产生了新债。特别是部分无集体经济收入的村，经济运行完全依赖转移支付来维持村级组织运转，完全变为“四靠”模式，即村级运转靠“补”、债务偿还靠“卖”、公益事业靠“捐”、基础设施建设靠“要”。如罗店镇石板村2007年没有其他收入来源，而村级转移支付资金只有12 059元，但当年支出总额达22 770元(其中3个村干部工资14 972元，老干部补助700元，报刊费450元，计划生育开支650元，办公费支出1 382元，其他支出4 616元)，当年实际收不抵支10 711元[1]。

4 几点建议

(1)公益事业性债务是村级债务的主要部分，国家应尽快出台化解乡村公益事业建设债务的具体办法，凡是与政府职能相关而形成的乡村公益事业债务应由政府逐步解决。

(2)取消村级基础建设村级实行经费配套的做法，努力做到农村公益事业建设财政足额拨付。近几年一些乡村新增债务主要与此有关。而且前几年许多乡村化债所取得的成效也因此做法产生的新债而相当部分抵消了。

(3)允许乡村对凡是核实了的农民税费尾欠，在拨付农户的一些补贴时，可以用来抵扣农民的税费尾欠。

(4)加大农村财政转移支付力度和投入，建立村组织正常运行的经费保障机制。

[1]马敬桂,董向阳.当前村级债务化解中的难点及对策[J].长江大学学报﹙社会科学版﹚，2008,(5)：78.

2009-02-27

湖北省科技攻关项目(2007AA401C11)

马敬桂(1956-)，男，湖北荆州人，教授，主要从事农村经济研究.

10.3969/j.issn.1673-1409(S).2009.03.029

F325.24

A

1673-1409(2009)03-S099-04