无缝隙监管：中国食品安全的防火墙

卞海霞

[摘要]我国当前食品安全监管中存在的条块分割、职能交叉、立法滞后以及由此带来的一系列问题使得我国食品安全红灯频闪。合理汲取无缝隙理论的精髓，重塑我国食品安全监管体系，实施食品安全无缝隙监管制度，已经成为我国的必然选择。

[关键词]食品安全；无缝隙监管；可追溯性

[中图分类号]D630，9[文献标识码]A[文章编号]1009—2234(2009)0l—0097—02

食品安全。是当今中国社会最关注的焦点之一。据统计，60.7％的公众对食品安全最不放心。食品安全不能保证，已经成为危及人民群众身体健康和生命安全、导致经济发展严重受损的重要原因。借鉴国际先进的公共管理经验，实施食品安全无缝隙监管制度，已经成为全社会共同的呼声。

一、无缝隙监管的内涵及特征

20世纪80年代中期以来，随着科技发展的日新月异和综合国力竞争的渐趋加剧，全球范围内掀起了轰轰烈烈的新公共管理革命，无缝隙监管理论应运而生。无缝隙就是没有权力空置，没有管理空自点。该词源于美国学者R，M，Linden提出的“无缝隙政府”。“无缝隙政府”，是指政府整合机构中的部门、资源和人力，以最终目标为导向，消除层级和部门间壁垒，以单一界面接触公众并提供高效的公共产品和服务，以顾客为导向，试图以低成本、高效率、面对面、多样化的服务，来满足公民对于公共产品的个性化需求。无缝隙监管，是指以善治理论为指导，以科学管理为依托，通过制度创新、机制重塑、职能优化和业务流程重组等手段，形成具有决策、执行、监督，咨询，反馈等功能的持续改进的闭环管理系统，促进管理效率和服务质量的提高。食品安全无缝隙监管模式建立在对公民生命健康权完全确认的基础上。其目的就是要让食品管理的触角覆盖社会生活的各个层面，彻底消灭管理“死角”，为社会公众提供优质、安全、放心的食品。

无缝隙监管具有如下特征：

1，可追溯性。公众是食品安全监管服务的最终受益者，以公众为导向的食品安全无缝隙监管是一种“可追溯性”的政府管理模式。它要求纵向管理的每个环节都具有可追溯性，不让监管链条断裂。一旦发现产品问题可以从上往下进行追踪，查找发生问题的环节；也可从下往上进行追溯，以最终确定产生问题的原因。

2，全方位性。无缝隙监管强调管理的整体性和是活性，要求横向管理的每个角落都具有“可覆盖性”，不留监管盲区和空隙。它以食品安全监管部门为依托，以满足公众全方位的需求为目标，围绕提升公众满意度进行运作。

3，不间断性。无缝隙监管要求监管部门以一种整体的而不是各自为政的方式提供服务。无论对食品安全监管人员述是对社会公众而言，它传递的都是持续一致的信息。

4，服务性。“善政要求我们有一个‘服务政府”。因此食品安全监管部门要实现无缝隙监管必须转变以职能为导向的观念，而转向以过程和结果为导向，以为公众提供优质高效的服务为监管的宗旨和最终目标，强调工作的实际结果，使公众在任何时间和任何地点都能得到服务，真正实现执法为民的目标。

二、我国实施无缝隙监管面临的障碍

无缝隙监管要求纵向管理的每个环节都具有“可追溯性”，不让监管链条碡旰裂，横向管理的每个角落都具有“可覆盖性”，不留监管盲区和空隙。然而纵观横察我国食品安全监管的现状，我们离无缝隙监管的要求还有很大差距。

1，法律法规交叉冲突，缺乏统合性和前瞻性

我国现已颁布的涉及食品安全监管的法律法规虽多达数十部，但是仍缺乏一部统一的食品安垒法。从宏观上看，这些法律法规调整范围较窄、交叉冲突严重，缺乏整体目的性和系统性，带有明显的杈宜色彩和部门主义色彩。即使作为食品安垒核心保障的《食品卫生法》也未能体现从农田到餐桌的垒程管理。微而观之，其罚则较轻，处罚力度不足，而且重行政、刑事处罚，轻经济处罚，与社会经济发展的趋势背道而驰。其立法理念落后，在国际上获得广泛认可的食品安全的法律原则和制度，如整体性原则、风险分析原则、可追溯性原则等。竟然没有贯穿于我国食品安全法律法规体系中。

2，食品安全监管权力分散，缺乏明晰的职责边界

食品安垒监管是现代公共管理的重要内容之一。我国食品安全监管权分属食品药品监督管理、农业、卫生、质检、工商、科技、环保、法制等部门，形成了多部门管理格局，不同部门仅负责食品链的不同环节。这种以分段监管为主、品种监管为辅的监管体制使得食品安垒监管领域出现条蚨分割、部门主义、职能交叉、权力冲突、协调性差等消极现象，致使监管部门工作效率和服务质量低下，难以做到“横向到边、纵向到底”的全程监管。

3，食品安全标准体系滞后，缺乏配套和协调机制

解决食品安全问题最重要的保障是“标准”二字。然而我国目前国家标准、行业标准、地方标准和企业标准并存且相互冲突，标准技术含量大多低于国际标准翻国外发达国家标准，在部分食品行业甚至出现无标准可以参照的情况；而且因标准分散交叉，缺乏协调机制，不少标准没有得到有效执行。这无疑不利于食品安全的无缝隙监管。我国早已加入wTo，国内一些食品标准明显老化。必须尽快对现有食品行业的国家标准体系进行调整，尽可能多地采用国际标准，与发达国家接轨，否则我国食品出口将面临重重“壁垒”，难有作为。

4，食品安全信息流通不畅，缺乏资源共事机制

信息是决策的基础，也是食品安全监管的重要资源。然而我国目前食品安垒信息流通不畅。首先，已有信息资源分布在不同部门，部门之间缺乏资源共享机制；其次，缺乏一个权威的信息发布组织，各个监管部门都可能向社会公众提供有关信息，但是他们所提供的信息常常互不相干或互相冲突，公众难以获取权威的食品安全资讯。

三、实施无缝隙监管的进路思考

在公共管理方面，有权力缺位就会有管理空隙。全面查找食品安金监管中的缝隙和漏洞，在此基础上对现行的立法体系、监管体制、技术规范、人才培养等进行梳理改进和查漏补缺。以弥补缝隙、堵塞漏洞，是我们当前的理性选择。

1，完善立法体系，提高立法质量

完善的法律是进行无缝隙监管的根本依据，是保障食品安全监管依法实施的必要条件。从食品安全的法律体系上看一目前我国颁布的有关法律法规过于滞后，无法适应日益发展的经济和人民群众的需要，因此有必要对现行的《食品卫生法》进行修订。同时立法机关要审时度势制定一部综合性的《食品安全法》，确立食品安全监管部门的地位、机构组成以及各部门间相互协调配合和监督的程序等，使之成为一部能够对食品安全实施由农田到餐桌完整产业链全程监管的法律。该法的制定应借鉴国际先进立法经验，确立国际通行的一些食品安全监管原则(如全程管理原则、责任原则以及可追溯性原则等)，改变目前食品安全立法重行

政、刑事必罚，轻经济处罚的现状，以提高立法质量，增强监管效能。

2，加大执法力度，提升执法效果

当前我国食品安全形势恶化的愿因固然很多，但现有法律法规中的惩罚力度较弱不能不说是一条重要原因。我国可以借鉴国外的先进经验，扩大经济处罚的适用范围，加太对违法企业的惩处力度。一旦发现某企业违法，则采取措施使之丧失或暂时丧失再生产的能力，情节严重者可终身禁止其再涉足该行业，从而在源头上阻止“劣币驱逐良币”现象的发生。

3，重塑监管体制，提升监管效髓

实施无缝隙监管就要求“行政机关完成从全能政府向有限政府的转变，实现行政职能配置的科学化和法定化。”食品安全问题的区域性和广泛性决定了必须通过机构重组，形成以保护公众权益为根本目的的、符合食品安全问题发生和治理内在特点的管理模式。国家应该根据无缝隙理论，遵循食品安全问题发生和发展的内在规律，接区域和职能确定地方性食品安全监管部门的管辖范围，以避免出现互相推诿和监管缝隙。现行“分段管理为主、品种管理为辅”的体制应该逐渐向“品种管理为主、分段管理为辅”的体制转变。这就要求对现有各部门的食品安全监管职能进行统一规划和调整，整合到综合性的食品安全监管部门中去，从而消除机构重复设置、公共行政管理资源严重浪费的现象。

4，统一食品安全标准，完善技术规范

“手表定律”启示我们：多重标准会引发混乱，使人无所适从。我国要对种类繁多的食品安全标准进行清理，废除一些与国际惯例相冲突的标准，并对不够完善的标准进行梳理，加以规范；同时应着手制定一系列严格的、先进的，与国际接轨的标准，真正使各类食品的产前、产申、产后整个过程都有相应的标准作为技术依据，让各级监管部门和食品生产企业有规可循，有标可依。只有全社会和各级政府部门团结合作，才能从源头上彻底遏止食品安全事故的发生。

5，推行电子政务，实现信息共享

“信息技术不仅改变着社会和经济，更重要的是在改变政府本身”。为应对日益增长的食品安金管理事务。满足公众的无缝隙需求，在电子政府建设过程中，食品安全监管部门可以通过计算机技术和信息网络技术将相关部门的业务流程进行整合，尽可能地将其规范到一个系统里，藉以构建统一的食品安金监管网络，通过给予不同部门相应的权限限制使部门之间通过一个系统即可完成自己的监管业务，从而实现资源共事和信息共享，避免资源浪费，真正提高监管效率。此外，还要确立权威的信息发布机构，继续推进政府信息公开制，增加政府部门运作的透明度，使公众能够通过正规渠道获取食品安全资讯，不断满足公众对食品安全信息的需求。

6，培养食品安全人才，提升食品安全水平

食品安全管理“是一种专门活动，它有自身的内在规律，需要专门的知识”，需要具备相应专业素质的食品安全人才。我国食品安全领域迫切需要具备专业知识和经济管理知识的复合型管理人才，尤其是能够发现并攻克“新、难、怪”问题的高端检测人才。据业内人士保守估计，“中国食品安全人才缺口达80万人”。巨大的食品安全人才缺口迫切需要我们储蓄后备力量。各高等院校应该调整自己的专业方向，开办“食品质量与安全”专业，大力培养食品安全人才，以适应不断发展的社会的需要。

四、结语

实施无缝隙监管是保证食品安全的一个较好的制度设计，它涉及到社会生活的各个领域，是一项庞大的系统工程。无缝艨监管制度的成功构建需要各方面的努力。只有继续深化政府机构改革，推动行政主导性政府向服务型政府转变，实现政府与公众的良性互动和合作，才能冲破原有的束缚，谱写新时期食品安全监管工作的新篇章!