县乡财政体制改革探析

成新轩　武　琼

[摘要]为有效解决县乡财政困难，促进县域经济发展，在中央和地方政府的不断探索下，正在逐步完善我国省以下财政体制。目前全国已经有18个省试点“省管县”，受到政策扶持的县（市）的经济发展明显加快，“省管县”在很多地区被证明是发展县域经济、解决“三农”问题的一种现实路径。以河北省定州市的改革试点为例，着重考察在扩权强县改革中取得的成效，并分析实际工作中存在的问题，提出进一步改革的完善措施，以及政府在改革中的责任定位。

[关键词]县乡财政体制；扩权强县；财政分权

[中图分类号] F812.7［文献标识码］ Ａ

[文章编号] １６７３－０４６１（２００9）03－００73－０4

※本文是《县乡财政体制改革的经济效应研究》课题成果的部分内容。

一、县乡财政体制改革——定州市“扩权强县”试点情况

在统筹考虑各县（市）综合实力、发展潜力、区域布局后，结合推进城市化进程需要，2006年河北省确定了22个“扩权县”和109个试点县。对扩权县（市）赋予与设区市相同的部分经济和社会管理权限。这些权限主要包括计划直接上报、财政直接结算、经费直接安排、税权部分调整、项目直接申报、用地直接报批、证照直接发放、部分价权下放、统计直接发布、政策直接享有、信息直接获得等11个方面。作为河北省第一人口大市（县），从2000年开始按照河北省委、省政府的统一部署推行了农村税费改革，2005年又被河北省确定为首批扩权县（市）之一，重点开展县乡财政体制改革、乡镇行政机关改革、事业单位转制、规范延伸派驻机构设置和村干部岗位成本管理及国库集中支付向乡镇延伸等工作，定州市财政体制状况大致如下：

（一）市本级预算及市总预算执行情况（2002年～2006年）

2002年市本级财政总收入完成18,818万元，占预算任务的101.7%，增长29%，其中：一般预算收入完成11,748万元，占预算任务的118.2%；按照现行财政体制，实现可用财力28,938万元，财政支出完成29,552万元，占预算的98.6%。全市财政总收入完成33,505万元，占预算任务的100.1%，增长29.3%，其中：一般预算收入完成21,216万元，占预算任务的106.6%，增长15.8%；按照现行财政体制，实现可用财力34,788万元，财政支出完成35,615万元。通过合理调入资金，全市和市本级均实现了年度收支平衡。

从2003年开始，通过狠抓增收节支保平衡，财政实现年末略有结余的状况。2003年年末财政收支相抵后结余2,012万元转入下年支出；2004年结余2,099万元转入下年支出；2005年结余3,751万元转入下年支出。

2006年按照省新的统计口径①，市本级财政总收入完成73,398万元，占预算任务的105.2%，增长58.8%；实现可用财力58,410万元，占预算的112%；完成财政支出57,187万元，占预算的109.7%。收支相抵，结转下年支出1,223万元，实现收支平衡。全市财政总收入完成79,202万元，占预算任务的106.8%，增长7.5%；按照现行财政体制，实现可用财力65,302万元，财政支出完成64,079万元，占预算的108.2%。收支相抵，结转下年支出1,223万元，实现收支平衡。

五年来财政收入保持了良好的运行态势。通过强化重点税源监控措施，强化非税收入“收支两条线”管理，强化财政经济运行和收入进度分析调度，财政收入保持了稳健增长，超额完成了预算收入任务，收入质量进一步提高，财政收入占国内生产总值的比重和税收收入占财政收入的比重分别同比提高了0.7和0.8个百分点。

（二）市乡财政收入情况（2007年1月～9月）

2007年1月～9月份，全市全部财政收入完成76,179万元，占年任务的83.9%，同比增长12%，增收8,187万元。其中，地方一般预算收入完成21,076万元，占年任务的77.2%。

1.分部门完成情况：国税系统组织收入56,662万元，占年任务的87.2%，同比增长21.2%，增收9,930万元；地税系统组织收入15,086万元，占年任务的75.4%，同比增长25%，增收3,020万元；财政系统组织收入4,431万元，占年任务76.4%。

2. 分税种完成情况:增值税完成35,680万元，同比增长9%；营业税完成3,354万元，同比增长13.7%；企业所得税完成19,725万元，同比增长71.9%；个人所得税完成3,830万元，同比增长29.8%；消费税完成5,197万元，同比增长9.1%。

（三）市乡财力情况

1.转移支付情况。定州市2006年地方一般预算收入27,062万元，占财政支出总额的35.10%；上级补助收入35,915万元，占财政支出总额的46.59%，其中：原两税返还②6,051万元，四税返还③7,843万元，一般性转移支付21,898万元，结算补助123万元。

2.可用财力情况。2006年全市一般预算收入加上原两税返还，四税返还，一般性转移支付，结算补助，减去上解上级支出1,901万元，2005年全市可用财力为61,076万元，占财政支出总额的78.40%。

3.县（市）乡体制管理情况。根据《河北省人民政府办公厅转发省财政厅关于深化县乡财政体制改革试点工作指导意见》[冀政办（2005）25号]文件的要求，结合定州市的实际情况，在全市25个乡镇（办）中分别实行“相对规范的分税制”、“统收统支加激励”两种体制模式④。

二、财政体制改革取得的成效分析

省委、省政府扩权县政策实施后，上级加大了对定州市政策和资金方面的支持力度，对其经济社会发展起到了积极的促进作用，主要表现在下几个方面：

1．促进了财政增收。2005年，定州市财政收入达到8.26亿元，比扩权政策实施前的2004年增长了44.7%。2006年，定州市财政总收入达到8.76亿元，增幅达20%，高出过去全部收入增幅15个百分点。其中，实行分税制的乡镇增长最快，高出乡镇平均增幅11个百分点；从乡镇可用财力情况看，由于乡镇超收较多，按新旧体制对比算账，乡镇一般预算和超收返还增加近40%。

2.增加了可用财力。扩权后，省政府对定州市实行激励性财政政策，一是实行“超分成增长率全返”政策，“四税”收入目标年递增率确定为9%，省分成增长率为5%，比非扩权县低两个百分点；二是上划中央“两税”返还系数提高，由扩权以前的0.1调整为0.3。此两项政策，使定州市财力每年受益1,000万元以上。

3．提高了财政保障能力。扩权后，省财政在资金调度上给予定州市巨大支持，拆借给定州市资金达5,000多万元，大大缓解了定州市财政资金调度的困难，从而保证了定州市公教人员工资正常发放、机关正常运转、社会稳定和社会事业发展等重点支出，有效解决了一批以前想解决而又无能力解决的历史遗留问题。如：全部落实国家出台的公教人员工资政策，补发离退休人员欠发的三标、四标工资，解决军转干、经企部门拖欠工资，及时足额发放保障社会保险金和最低生活保障金，提高政法部门经费保障标准，改善政法机关装备条件等。

4.社会公共事业发展迅速。扩权后，仅2005年，上级就支持定州市各类发展资金1亿多元，比扩权县政策实施前的2004年多6,000多万元，有力地支持了定州市各项社会事业的发展。如2005年，财政投入资金915万元，支持农业产业化、农田水利建设和农业综合开发，使定州市农业产业化水平迈上新台阶；投资560万元，引导社会筹资5,000多万元，加大文明生态村（社区）建设投入力度，使定州市文明生态村建设跨入保定市先进行列；投入100多万元，落实了对农村计生家庭的奖励扶助政策，推动了定州市计生工作的顺利开展；投入900多万元，支持农村中小学危房改造，提高教育经费标准，设立“人民教师奖”，大大推动了定州市教育事业加快发展；安排资金178万元，为百岁老人发放了生活保健补贴；投入资金391万元，启动新型农村合作医疗试点工作；支出资金255万元，使731名下岗失业人员实现了再就业。2006年，市委、市政府分别拿出5,400多万元进行农业综合开发、乡村道路改造、新型农村合作医疗等重点建设，集中财力为农村提供服务更多的公共产品和公共服务。

5.提升了财政管理水平。扩权后，定州市财政局同意同省财政厅业务上直接对接，从而开阔了眼界，扩宽了工作思路，工作责任感、压力感明显增强，特别是通过与省厅的业务接触，深深地认识到管理上存在的差距和不足。新形势、新要求，逼着干部职工对传统管理模式和工作方法进行大胆地改革、创新，短短一年，进行了政府收支分类、预算编制、政府采购、市乡财政管理体制、财政集中支付、工资发放银行化等一系列财政改革措施，对财政局各项规章制度、工作程序进行了进一步的规范完善，使其财政管理水平跨上了一个新台阶。特别地，清风店镇是县乡财政管理改革的第一批受益者。2006年按照“分级管理、支出定责、收入分享、责权统一”的原则，确定了“相对规范的分税制”关系，当年财政收入增幅达到了30%，超过全市平均增幅10个百分点；新增财力较上年增长20%。

6.提高了干部职工政策业务素质。扩权后，省财政厅举办了一系列行之有效的业务培训，扩权新形势也逼迫着干部职工尽快提高政策业务水平，干部职工学政策、学业务的主动性、积极性空前高涨。在省厅的帮助和自身努力下，干部职工的政策和业务素质有了明显提高，迅速扭转了扩权工作刚开始时业务工作无所适从的被动局面，初步适应了扩权形势下财政业务工作的需要。

三、财政体制改革实践中仍存在的问题及解决建议

（一）财政体制改革中存在的问题

1. 乡镇财政职能偏离导致了财政支出的不断攀升

与规范的公共财政要求相比，乡镇财政职能在实践中有偏离，突出表现在乡镇财政跨越公共财政的范围行事，直接组织经济或者干预农户生产，如发展乡镇企业、调整农业生产结构等；乡镇财政承担了部分该由中央政府承担的事务，如民兵训练、优抚、计划生育、部分农业生产支出等；乡镇在与上一级政府或中央政府合作提供公共产品和服务时，其财政承担的份额太大，如农村教育、部分公路建设等方面。2006年，全市财政支出64,079万元，同比增长18.8%，是近年来增长较快的一年，县乡政府的确用这些资金做了一些实事，比如落实惠农支农政策，投入支农专项资金362万元，发放各种补贴340万元，支持新农村合作医疗和劳动力转移就业培训等投入资金2,740万元等，但是辖区内农民一些必需的公共产品和服务却并未得到满足，农民的支出没有得到应有的回报。还有相当一部分支出，用于承担上级或中央政府委派的事务。另外，县乡财政支出责任不完善。定州市在文化、环境保护、体育、经济发展与调节等公共事业方面还存在一定的缺位问题，在城乡社区事务、科学技术等公共事业方面存在差距，农村义务教育、农业支出、医疗卫生、社会保障和就业等公共事业方面不能满足有效需求，公共安全和一般公共服务等公共事业方面面临着职能转变。

2. 财政分权和行政集权的矛盾制约县乡财政收入规模

财政分权和行政集权的矛盾，使基层财政和上级财政在收入划分的博弈中处于不利地位。自实行分税制以来，省市财政在集中一部分县乡的增值税、消费税和所得税的基础上，又通过对共享收入和地方固定收入分成的办法进行了二次集中。从县财政和乡镇财政的关系来看，虽然县和乡镇划分了税种，但县乡政府“争饭吃”的问题较为突出，加上农村实施税费改革以来，乡镇收入锐减，最终形成乡财政无税可分的局面。另外，基层财政、税务机构的分设，使县乡财政在组织税收入库中处于被动地位。并且我国实行“财税分家”的分税制财政管理体制，国家税务局系统和省级以下地方税务局系统的垂直领导，使县乡财政部门在组织税收入库中处于被动地位，税务部门管收不管支、财政部门管支不管收。虽然这是一种收支制衡方式，但同时也产生了两个矛盾：一是国税、地税机构分设造成中央税、共享税、地方税的征收成本高、协调难度大、征管范围交叉，降低了管理效率，影响了税收征管的效率和质量。二是财政、地税部门的关系没有理顺。在人事和业务管理上，税务部门的“垂直管理、条条领导”和县乡财政部门的“块块管理”入库产生了不少矛盾，地方财政支出不能和相应的税收入库完全同步，造成县乡财政支出处于相当被动的地位。当基层政府需要增加财政收入以获取更多财力时，只能寄希望于通过给予税务机关一定的物质利益等来达到目的，从而出现了形式多样的“买税卖税”现象。而乡镇级财政、税务机构不协调的现象更明显，组织收入的难度更大。这些都限制了县乡财政收入的规模。

3．省以下政府管理制度约束不够、管理体制不太合理

市县财政支出受上级领导和政策干预过多，一定程度上造成了县乡财政的有责无权。一是对财政支出有明确增长要求的政策法规越来越多，各个领域的单行法规与《预算法》相互矛盾。如农业、科技、教育、公检法、计划生育、社会治安、文化、卫生等法规，比较大的财政支出项目几乎都涵盖了，明确要求的增长幅度超出县乡财力的可能。二是上级政府出政策，下级政府“买单”。如调整工资、军转干部安置等政策性增人增资，下级很难控制。三是上级安排的多为“钓鱼”项目，要求地方配套相应比例资金。在目前多数地方财政困难的情况下，配套资金难以落实。这既加重了地方财政负担，也不利于项目的顺利实施。另外，省级垂直管理地税、工商、技术监督等部门，上划后不但不能集中其收入，还要划走一块财政支出基数，削弱了县乡政府的管理职责和财力。

4．转移支付不规范，加剧县乡财政收支矛盾

转移支付是在各级政府间划分支出和收入的基础上，弥补政府间财政纵向、横向失衡以确保各级政府提供相应的基本公共产品，从而实现各地区间公共服务水平的均等化。[1]由于转移支付制度自身存在软约束，再加上我国转移支付制度也不完善，一级一级的转移支付，到头来不但没有起到调节财力，弥补资金缺口的作用，反而加了县乡财政收支矛盾。

（二）对继续完善县乡财政体制的几点建议

1. 转变和明确县（市）乡政府职能

要明确各级政府对基层事务的支出责任，属于省、市政府承担的支出，同级财政应该安排足额的经费。尽量降低或避免要求县乡财政对所上建设项目的配套资金额度，并减少上级财政对县乡政府的达标升级考核。[2]乡镇政府是我国最基层的一级政府，它承担着“联上结下”责任：一方面通过落实国家的方针政策代表国家对乡村社会进行直接管理，另一方面有能力通过直接与对广大农民交流，了解和熟悉农村的各种问题。加快政府从竞争性、盈利性领域的退出步伐，将政府的主要精力转到提供公共物品或服务、调节收入分配、调控宏观经济运行、为市场主体特别是中介组织的发育提供良好的发展环境上来。主要包括规范县（市）乡政府的社会管理职能，通过建设服务政府、责任政府、法制政府来提高基层政府的社会管理能力；加强县（市）乡政府的公共服务职能；改进县（市）乡政府的经济调节和市场监管职能等。

2. 合理配置财政支出责任

在明确县乡政府职能的基础上，按照公共物品的层次性、效益外溢性，以及提供的效率性、公平性和民主性，在各级政府间合理配置县（市）乡政府职能对应的财政支出责任，从而着力解决制约县（市）乡财政体制改革的瓶颈问题。具体来说，社会管理类财政支出实行“分级负担为主，上级补助为辅”的责任制；公共产品类财政支出实行“各级财政合理分担的长效投入机制”； 经济调节和市场监管类财政支出，县乡政府的支持方式可以是多样的。如：可以通过对农民进行直接补贴，鼓励农民从事农业生产；按照“谁建设、谁拿钱”和量力而行的原则承担县域内小型水利公益设施和节水灌溉工程建设与维护、工程岁修、河道治理、小流域水土保持、抗旱等项目经费；承担关联度较高、产业链条比较长的农业特色项目，推进农业产业化。

3．继续深化县乡财政体制改革

继续深化县（市）乡财政体制改革试点工作，保证乡镇政权运转和农村公益事业发展的基本需要，加快县域经济发展和农村城镇化进程。在2006年试点基础上，按照新形势下的县乡政府职能和财政支出责任配置新格局，纠正试点工作中出现的问题，密切结合各地实际，进一步完善试点改革方案，建立规范的县乡财政体制模式。

对于实行“相对规范的分税制”体制的乡镇，县与乡镇财政收支实行分级管理，对收支范围进行全面划分。对于实行“统收统支加激励”体制的乡镇，由于其已作为县财政的预算单位，县级政府必须切实体现财政保障功能，对试点乡镇必要的支出做到“应保尽保”，保障乡镇间公共服务均等化。同时要进一步完善转移支付制度，加大中央、省对县市的一般性转移支付力度，缩小县市间财力差异，同时增强其测算和分配的科学性，规范省对县乡的专项转移支付制度。

[注 释]

①根据省要求：今后全部财政收入中，不再统计基金收入。

②原两税返还是指中央增值税和消费税返还。

③四税返还是指增值税、营业税、企业所得税和个人所得税返还。

④对李亲顾镇和清风店镇实施“相对规范的分税制财政体制”；对其余23个乡镇（办）实施“统收统支加激励财政体制”。

[参考文献]

[1]杨灿名. 基层财政管理体制研究[J]. 当代财经，2006,(4):23-28.

[2]苏明. 完善国家财政支农政策[J]. 农村工作通讯，2008,(15):28-30.

[3]王恩奉. 解决县乡财政问题的改革实践与制度创新[J]. 经济研究参考，2008,(34):14-21.

Analysis on the Finance System Reform of County and Township

Cheng Xinxuan，Wu Qiong

(Hebei University,Baoding071002，China)

Abstract: In order to resolve the financial difficulties of counties and townships and speed up the development of the county economy, the central and local governments in China are going on the exploration of improving Chinese financial system below the provincial level. There are 18 provinces administered absolutely the reform of finance: “the country administrated by province”. By the policy support of the county (city), economic development becomes significantly faster. In many areas the reform of finance: “the country administrated by province” proved to be the realistic path of development of county economy and solve the issues concerning agriculture, countryside and famers. To take Dingzhou City of Hebei Province to the reform as an example, the study focuses on the reform of the County to expand its powers in the results and analysis of the actual work of the existing problems, further improve the reform measures, as well as the reform of the responsibility of positioning.

Key words: county & township finance （CTF）; reinforcing counties by grating more powers; division of financial power

（责任编辑：张静一）