也谈农村财政

项　清　汪　菊

摘要：在发展经济、建设社会主义和谐社会的今天，我们不可避免的要关注“三农”，而解决“三农”问题，就必须要解决好农村财政问题。我国目前农村财政还存在着多方面的问题，对我国农村及整个社会的发展起到影响，应该根据我们农村财政所特有的特点，追根求源，从根本上解决农村财政问题，以促进我国和谐社会的建设。

关键词：农村财政;农民;财政缺口;乡镇债务

从李昌平“农民真苦、农村真穷、农业真危险”的呼喊，到朱 基坦言最牵挂的是“农民问题”，从《中国农民调查》披露的桩桩案件，到城乡居民收入差距不断扩大、城乡二元化问题日益严重， 这些都凸显了“三农”问题的严重性及它在我国经济发展中所处的重要地位。有“中国农村改革开拓者”之称的杜润生认为，中国的最大的问题就是农民的问题，而中央“一号文件”从2004年开始就连续几年把“三农”问题放在党和政府工作的首要位置，“把解决好农业、农村和农民问题作为全党工作的重中之重，放在更加突出的位置，任何时候都不能放松”。而要解决好“三农”问题，就必须要解决好农村财政问题。

之所以将农村财政问题摆在这样一个重要的位置，是因为农村财政在我国的经济发展中起着重要的作用，具体体现在以下几个方面：

首先县乡政府以及县乡财政也即农村财政在我国农村的发展中起着不可或缺的作用，农村财政对农民的生活水平起着支持的作用，农村居民的公共福利水平与农村财政密切相关，所以要解决好“三农”问题，就要从农村财政抓起。

其次我国城乡二元化问题严重，农村与城市状况迥异，首先，我国农村经济在整体上就落后于城市的经济水平，农民的纳税水平自然就低于城市居民的纳税水平，从而，农村财政在提高农民的整体福利上就远远低于城市；其次，农民的公共需求因为经济水平、生活水平等原因，与城市居民大有不同；第三，农村居民居住分散，经济水平比较低，从而纳税成本就相对较高，但同时，农村财政大部分也来自于农民，这是与城市居民不同的，很多城市居民可以免费享有的公共服务，农民要享有却要支付相当比重的费用。只有发展好农村财政，才能使得农民充分享有他们应有的权利。

再次，虽然我国的工业产值很高，可我国毕竟是农业大国，农村人口在我国总人口中占有很大的比重，农民创造的GDP也在我国的GDP总额中起着举足轻重的作用，从而，由财政状况所决定的农村公共产品和服务的供给就会对农村的经济、社会的发展起到影响从而影响到整个国民的素质和国民经济的发展。

同时，正由于我国是个农业大国，农村财政在整个国家财政体系中占着很大的份额，农村财政状况的好坏影响到整个国家改革的发展。

可见农村财政的运行对我国经济的发展起着重要的作用，可是，目前，我国的农村财政体制并不健全，还存在着一些问题，从而影响到我国经济的正常发展，影响到和谐社会的建设。而我国农村财政所出现的问题，大体上有以下几方面：

（1）一个地区的财政收入规模，可以用地方财政总收入、地方收入及地方可用财力等指标来衡量。而地方财政总收入又包括地方各项税收、基金收入、国有资产经营收益、行政性收费、罚没收入、土地有偿使用、专项收入等。地方总财政来自于国税、地税和财政，地方收入则是指扣除了中央和省级收入后的地方一般预算收入。对于农村财政来说，最能反映地方财力的指标是地方可用财力。而地方可用财力是其地方财政总收入加上税收返还和各种补助，并扣除上缴中央、省收入和各种上解收入之后的实际可支配收入（陈锡文，2003）。而我国城乡经济发展差距大，农村人均收入占城市居民人均收入一半都不到，这就直接导致农村财政的主要来源—农村总体税赋水平低，这样农村财政的收入规模就相对较小。

（2）根据上面一条，农村财政收入的规模小，自然会导致农村公共产品和公共服务的供给不足，这种不足体现在两个方面，一是公共产品和公共服务供给上存在着巨大的城乡差别，二是许多农村居民特别是贫困地区农村居民还不能享受基本的公共产品和服务。

（3）虽然我国农村财政对公共产品和公共服务的供给是不足的，但是相对与农村财政收入，农村财政的支出却又是超规模的，农村财政支出又是过快的。农村财政支出的变化是与农村财政事权范围的变动密切相关的。分税制以后，由于收入增长方式重新确定了，而事权支出却没有重新划分，造成农村财政在收入减少的情况下还必须承担原由的甚至更多的职责。而少的收入却要做多的事情再加上一些资金的滥用、资源的浪费，很多农村财政办了一些不该办的事情，乡镇政府没届任期一般为3年，“为官一任，造福一方”，为了体现“政绩”，都要兴办“形象工程”，一方面大兴土木，搞公共工程建设，由于农村财力不足，就只好靠负债投资；另一方面，盲目上项目，招商，办企业，由于信息不灵，管理不善，许多乡镇企业兴办的企业亏损严重，贷款难以偿还，形成乡镇负债。“前任借债，后任还债”，乡镇政府的包袱也就越背越重，赤字越来越多，乡镇债务问题越来越严重（陈锡文，2002）。

（4）由于我国的地域差异性，我国的农村财政对公共产品和公共服务的供给具有区域不均衡性。我国东部地区，经济发达，相对来说人均财政总收入相对较高，而西部地区，虽然经济不够发达，但是得到了大量的中央财政转移支付补助，而且人口密度小，所以，西部地区的人均财政也是相对高的。而经济还不够发达、人口密度较高的中部地区的人均财政则大大的低于西部地区，是东部地区的一半都不到。人均财政的差异自然会造成各个地区的公共产品和公共服务的供给的差异性。

（5）由于我国的农村财政资源匮乏，而且人口众多、基础薄弱以及对公共产品和服务的需求巨大，因此，我国农村财政严重的财政缺口。财政缺口可以通过一定的途径和办法来弥补，主要有：减少需求地方政府开支的责任范围；增加地方政府增加收入的权限；增加上级政府转移支付的数量；在增加收入权限不变的条件下，地方政府通过进一步的努力来增加财政收入（罗伊·巴尔，约翰尼斯·林，1995）。但是，目前我国农村财政的缺口的弥补却采取了过度的征税、增加预算外收入、大量举债或欠债及挤占专款等一些不够不合理的方式，缺乏一套行之有效的科学的弥补财政缺口的制度、体系。

上述的这些农村财政所存在的问题，给农业和农村的经济发展造成了严重的后果，对我国的经济发展起到了很大的影响。农村财政危机影响到了基层政权的顺利运转和农村社会事业的发展，已经成为可能引发农村政治和社会不稳定的重要因素。面对农村财政这一我们当前农村面临的最突出的问题之一，我们应该对其追根求源，找出问题所在从而寻求适当的解决我国农村财政危机的办法。而要解决农村财政所存在的问题，首先应该做到以下几个方面：

首先，要想解决农村财政问题，首先要发展农村经济，只有经济发展了，税源扩大了，税基稳定了，财政收入才能广泛，才能稳定，才能解决城乡二元化问题，才能促进和谐社会的进程。要发展农村经济，壮大农村财政，一条有效的途径就要大力发展乡镇企业，乡镇企业是农村经济中最重要的支柱，在推动农村经济各项事业发展中，起着火车头的作用，是农村现代化的起点，但是乡镇企业的创办要因地制宜，不能遍地开花，要办真正的能造福农民的企业，而不是为了打造“政绩”，创办一些发挥不了作用，帮不了农民的“形象工程”，要花大力气为乡镇企业的发展营造良好的政策环境、法制环境和资金、技术、人才环境，通过改革，引导它向产权多样化、投资多元化、经营资本化和企业规模化方向发展，引导生产要素向重点骨干企业集中，推动资产重组，走新型工业化道路，增加新的经济增长点和经济总量，以促进农村经济的发展。

要因地制宜的发展农村经济，加快城镇发展。发挥各个地方的生态优势，实施生态建设，加快发展中心城镇的建设步伐，加快城镇规划、能源环保建设力度，积极发展生态旅游、人文旅游、等经济，加快旅游休闲项目开发，为乡镇财源增加创造新的增长点。

其次，要明确农村财政的职责，明确什么是应该做的，什么是没必要的，不能越级管理，也不能放任应该管的事情不闻不问，要做到专款专用，应该“有所为，有所不为”，切实解决财政“越位”与“缺位”问题，办任何事情应该以农民为中心，为农民谋福利。

再次，严格农村财政资金的管理、使用制度，科学的使用资金，量入为出。农村税费改革实施后，乡镇财政直接来自农民的收入已经基本没有，所以乡镇政府必须量入为出、量力而行，不能不顾财政状况盲目的进行新项目的建设。同时，要激发乡镇政府拓展财源建设新思路，立足自身实际求发展，实现农村财政的振兴，以为农民做更多的事。

第四，农村财政的公共品和公共服务的提供的对象是农民，那么就应该立足于农民，以农民的需要为根本，不能关着门做计划、做预算，应该想农民之所想，急农民之所急，真正的做到取之于民，用之与民，从农民的根本需要出发，为农民办实事，解决好农民的问题。

第五，要解决农村财政问题，一个很重要的方面就是要解决农村债务问题。严重的农村债务是我们长期不重视“三农”问题所产生的后果，这严重制约了农村公共事业和农村经济发展，要解决农村债务问题，就应该：（1）要在全国范围内开展农村债务的清理整顿工作，要弄清楚我国现有的乡村负债额，具体分类，不同情况不同对待；（2）用具体、完善的条例的形式规范农村债务的管理。严厉打击农村债务中普遍存在的违规高息、无本生息、应付款生息和利滚利等违法犯罪活动。（3）加大农村债权的清偿力度，疏通债务化解渠道。（4）在偿还现有农村债务的同时，很重要的一点是要通过强化农村债务的监督机制、规范借款行为、改进项目投资制度、制定科学的政绩考核和严格的责任追究制度、建立农村债务全程跟踪等一系列严格的措施，来控制新的债务的发生；（5）鉴于我国农村债务问题的严重性，中央和地方政府财政应予以一定的财政支持，以更好、更快的解决好我过农村债务问题，以保证农民的利益不受侵害。

第六，乡镇政府的机构膨胀，财政税款的任意挪用、借调，是农村财政缺口的一个重要原因，因而要进行基层政府机构改革，并配以相应的财税体制改革。要整顿乡镇政府，精简机构，科学的设置乡镇机构，根据乡镇社会经济发展、人口和面积规模，以及机构设置和职能等方面的因素，由省政府对乡镇编制实行总量控制，以解决我国乡镇机构膨胀、冗员的问题。并推行适当的村民自治，推进村民自治是使得农村财政自主、减轻农村财政压力和发扬基层民主的一个必要举措。

第七，要逐步实施公共财政。在市场体制下，财税体制要求事权与财权的统一，农村的教育、卫生、计划生育等公共事业支出应由中央财政和上级财政来负担，逐步实施公共财政，通过国家或地方政府转移支付的途径或采取补贴的形式，逐步完成公共财政的顺利过渡，达到减轻农村财政负担的目的。

其实上述的各个方面只是总体上浅谈了我国农村财政所面临的问题及应该的解决策略。实际应用中，每个乡镇都有其自身的特点，应该具体问题，具体分析，有针对性的解决各个农村财政问题。

总之，农村财政体制建设是我国农村公共服务体系建设中重要部分，解决“三农”问题的重要措施之一，是建设社会主义和谐社会必须关注的一个重要方面，只有解决好农村的财政问题，我国的农村社会经济才能更好的发展，我国整个社会、经济才能更快、更稳的发展。

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