构建社会特区推动灾后重建

毕研韬

我今天发言的题目是“构建社会特区，推动灾后重建”。那么什么是“社会”?从宏观角度看。社会是“由一定的经济基础和上层建筑构成的整体”。从微观角度看，社会泛指由于共同物质条件而互相联系起来的人群。

今天我所讲的“社会”是中观层面上的，指“人们以共同的文化或组织为基础，遵照一定的行为规范相互联系而结成的有机总体”。简单地说，我所倡导的“社会”是和“政治”“经济”并列的。

一、什么是“社会特区”?

社会特区的主要标志之一是政府组织、准政府组织和非政府组织之间的有机合作。换句话说，就是社区和网络在政府决策和社会治理中扮演更加积极的角色。当然，这必须建立在全社会(尤其是政府)对非政府组织的重新认识和真诚合作之上，建立在执政者对非政府组织的认同、重视和尊重之上。

二、建立“社会特区”的必要性

(一)国内治理的需要

英国政治学家Janet Newman曾划分了四种管治模式。“等级制度模式”和“合理目标模式”属于传统管治手段，而“开放系统模式”和“自我管理模式”则欢迎公民和社区在施政中扮演更重要的角色。后两种模式旨在提升整个系统的自我管理水平，是建立可持续性管理机制的有效途径。公民社会在这四种模式中的角色和功能不尽相同。在民主国家，四种模式都会有程度不同的运用。

和谐社会建设的核心要务是打破原有的政府管理社会的一元化治理模式，建立起以政府管理为主导，社会网络共同参与，民众自我约束、自我管理的多元化社会治理结构。社会资本的本质是一种支持性的社会资源，其主体是社会网络资源和关系结构，其形态包括义务与期望、信息网络、规范和有效的惩罚、权威关系、多功能社会组织等。

要保障四川灾区的可持续发展，就必须积极开发社会资源，构建跨行业的社会资源网络，扶持各类民间智库的发展，改善与准政府组织、非政府组织的关系；以政府为主导充分整合政治、经济、文化、社会资源，不断提高政府对社会资本的有效调控能力，建立起一个多元治理结构下的主导型政府。而要建立多元化社会治理结构，政府就必须改善对社会组织的管理理念和手段，简化社会团体的注册手续，以积极心态促进非政府组织的发展壮大。

人们把四川的抗震救灾工作分成三大阶段：抢救生命、临时安置和灾后重建。在第一阶段，抗震救灾的核心是救人。时间就是生命，生命高于一切。在这样的语境下，各种社会力量能够暂时抛开偏见，实现临时的联合作业。但随着抗震救灾工作的深入，各种利益冲突开始显现，合作成本急剧上升。原先政府组织对非政府组织的“主导”也显得力不从心了。

国务院发布的《汶川地震灾后恢复重建条例>指出，地震灾后重建应遵循政府主导与社会参与相结合的原则。目前，四川灾区重建不仅仅面临巨大的资金缺口，还面临巨大的智力缺口、项目缺口、管理缺口、信用缺口。重建家园不但要重建有形的家园，还要重建无形的家园，重建灾民对政府的信任、对社会的期许、对家乡的热爱和对未来的憧憬。常言道，时势造英雄。我相信经历了大灾难之后的四川政府和人民会有不俗的大智慧，会以开拓创新的精神突破体制的瓶颈。

(二)国际博弈的需要

众所周知，一个国家的综合实力由硬实力和软实力构成，而包括非政府组织在内的公民社会的发展属于软实力的范畴。2007年11月6日，由美国的一个跨党派委员会推出了“聪明实力”报告。“聪明实力”是结合“软实力”与“硬实力”之所长，超越胡萝卜加大棒的政策。

与此同时，美国官方智库“东西中心”研究人员建议，美国在处理与亚太国家关系时，应该考虑进一步使用非政府力量，重新审视传统的“软实力”外交模式。在西方，公开呼吁抵制北京奥运会的势力主要是非政府组织。而中国一如既往使用政府力量来对抗西方的非政府力量，不仅成本过高，而且收效甚微。

虽然中国的非政府组织已超过300万个，但由于规模小、力量弱、缺乏人才和经验，对国际活动的参与和对国际舆论的影响非常有限。截至2005年，世界上享有联合国经社理事会咨商地位的2719个NGO，发达国家占70％，而发展中国家仅占30％；与联合国新闻部保持着“正式”关系的近2,000个NGO中，发展中国家仅占16％。在大多数联合国会议上，至少80％以上的NGO与会者来自发达国家，发展中国家的声音很难被国际社会听到，发展中国家的利益无法得到有效的保护。

在当今国际舞台上，非政府组织已成为影响国际舆论的重要信息源，成为维护国家利益的重要战略力量。而长期以来由于受传统“统治”观念的误导，中国的执政者对非政府组织的认识过于负面，致使中国的非政府组织发展过于迟缓，已经阻碍了中国的和谐发展与和平发展。

早在四川抗震救灾之初，当抢救生命高于一切时，四川成为我国NGO运作与志愿服务的试验田。笔者衷心地希望，四川的这块试验田能在灾后重建中存活下来，并不断发展壮大。如果四川能在公民社会发展方面大胆探索，不仅能够极大地促进四川的灾后重建，促进四川的可持续发展，还能在一定程度上为中国的社会管治积累宝贵的经验、教训和人才。

三、构建“社会特区”的原则性设想

在理论上和实践上，构建社会特区都是一项十分严肃复杂的系统工程，而且社会系统的改革势必会引发政治系统、经济系统的相应变化，可谓牵一发而动全身。但在传统的社会管治模式下，灾后重建又势必受到制度性羁绊。鉴于灾后重建的迫切需要，四川省可从非政府组织(NGO)管理入手，在社会治理领域大胆探索。具体地讲，可考虑进行如下改革：

(一)降低非政府组织的成立门槛

我国目前实施的《社会团体登记管理条例》是1998年10月25日以国务院令形式发布的。由于条例中部分内容已经不合时宜，据民政部官员透露，国务院法制办正在组织修订该《条例》。

目前实施的《条例》第三条规定，“成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，并依照本条例的规定进行登记。”根据民政部民间组织管理局官方网站2007年12月22日发布的通告分析，只有党政部门、人大政协、法院检察院才可作为民间组织的“业务主管单位”。事实上，该规定已经成为制约中国非政府组织发展的最大障碍，已经危及中国的和谐发展与和平发展。

1992年春，88岁高龄的邓小平同志到南方视察，以“不争论”解开了市场经济姓“资”姓“社”的死扣。在视察途中，邓小平大声疾呼：“谁不改革开放，谁要改变三中全会以来的路线、方针、政策，老百姓不答应，谁就会被打倒。”大智大勇的邓公倡导，市场经济姓“资”还是姓“社”，与其空泛争论，不如让实践证明。“不争论”是当时惟一正

确的抉择。

今天，发展非政府组织同样需要政治家的智慧。贫穷不是社会主义，社会不公更与执政党的立党宗旨背道而驰。发展市场经济没有改变中国的颜色，发展非政府组织不仅不能改变中国的颜色，还会使中国社会更加和谐安定。对此，我国学者焦述英、牟春野在《人民网》(理论频道)撰文呼吁，必须“改变我国现行法规中带有的控制、限制的基调和繁琐的手续规定及其制度性框架”，允许非政府组织自由成立和以合法方式自由活动。

(二)放松非政府组织的准入管制

准入政策事关非政府组织的合法生存空间，是制约非政府组织发展的又一瓶颈。但从社会管治和国家安全考虑，我们可以逐步放松非政府组织的市场准入。眼下，从灾后重建的大局出发，资质良好的慈善、扶贫、民生、医疗、儿童、残障服务、教育培训、乡村建设类的民间组织，原则上可以全部放行，而对于其他类社会组织则维持原有的审核制度。

对于境外非政府组织，我们要格外谨慎地区别对待。对于背景单纯的非政府组织，尤其是慈善、扶贫、民生、儿童、医疗等性质的国际组织，我们原则上都表示欢迎。但我们必须牢记，国际上以非政府组织为掩护进行情报搜集、政权颠覆的案例俯拾皆是。

5月15日凌晨1:57，天涯社区发布了一篇题为“我们不得不婉拒国际救援队”的帖子。文章指出，四川不仅有大量战术以及战略军事设施，还有全球第三亚洲第一的风洞群。所谓风洞，是一个管道状的实验设备，是一项国防尖端技术，是国家科技实力的重要体现。我们所有的新式战机、导弹以及神舟系列飞船都是先从这里试验后才成功飞上天空的。

四川的朋友大概知道，绵阳风洞基地离汶川大约100公里。5月21日，《国际先驱导报》发表了题为“国外借汶川大地震搜集中国军工布局及军力情报”文章，透露外国政府情报部门从5月13日起就启动了对四川地震灾区的情报搜集与分析工作。境外一家新闻网报道，某些国家的间谍借抗震救灾之名在四川非法测绘、拍摄。大家知道，未经我国政府批准，外国机构不得在我国境内进行测绘。但是，我们也必须同时警惕：不能想当然地把所有外国非政府组织与情报刺探、政权颠覆相联系。那种风声鹤唳、草木皆兵的“多疑症”害人害己。

总之，虽然我竭力主张降低非政府组织的成立门槛，但同时主张在市场准入上要区别对待、谨慎从事。

(三)大力扶持本土非政府组织

从长远考虑，要保障四川社会的可持续发展，就必须大力扶持区域内非政府组织的发展，着力培养社区的本土力量，这其中既包括未来的义工领袖，也包括板房社区里的志愿者团队。

在当今信息时代，非政府组织正在发展成与政府和市场并列的“第三部门”，是维护社会公平正义、推动社会和谐发展必不可少的社会力量。本土非政府组织的使命就是服务本地社区，加之其热爱家乡，熟悉环境，运作起来往往更加流畅。同时，不断发展的本土组织还可引进外地资金、项目和人才，可以成为四川连接外部世界的一座桥梁。

(四)强化政府的“协调”功能

在传统的社会管治模式中，政府是总指挥、大管家，总希望统筹调度一切资源，尤其是资金、重要物资和稀有人才。所以，政府往往希望外部支援者只要把资金和紧缺物资交给政府，再由政府统一分配使用即可。但这在客观上和大多数非政府组织的宗旨和愿望相矛盾。主要原因有三：

1、除了少数基金会和实力较强的非政府组织外，大多数非政府组织的资金并不富裕。这是客观事实。

2、即使资金充足，非政府组织对政府的信任仍是障碍，尤其是“帐篷门”事件爆出后。人们担心：捐赠是否能长期有效地惠及灾民，政府如何确保慈善不受伤害。

3、大多数非政府组织都希望深度参与到具体项目运作中，以实实在在的努力造福灾区人民。

在这样的现实背景下，在部分社会领域，“政府主导”可转变为“政府协调”。换句话说，政府要主动输出部分职责和资源。当然，对非政府组织的管理必须与政府机构改革、政府职能转变相结合。

正如《了望》新闻周刊2008年11月底的一篇文章所说，“在构建和谐社会的历史潮流下，为政者应当转变思维，变社会控制为社会博弈，最终走向社会契约。”虽然这对政府而言可个困难的抉择，但却是不可逆转的历史潮流。顺之则昌，逆之则亡。

(五)探索新形势下NPO管理

在新形势下，我国对非政府组织的管理应该遵循什么样的原则?吉林省行政学院的焦述英、牟春野指出，世界各国政府采取的共同策略是：

从重视“入口”管理逐步转向重视“过程”管理，从“静态”管理逐步转向“动态”管理，从“单”管理逐步转向“分类”管理，从直接管理变为放开限制。

这也正是中国政府对非政府组织的管理目标。下面我将在焦述英、牟春野二人的研究基础上简要阐述一下管理策略：

1、实行分类、分级管理在四川灾后重建中，必须明确统一的省级管理部门。无论对本土组织还是外地组织，实行省级监管部门与项目管理相结合、重点监管与全程监管相结合的方法。

2、建立多元化社会监督机制除了政府的常态化管理监督外，新闻监督、社会监督、独立的第三部门监督必须同步跟进，这样不仅有助于缓和政府组织与非政府组织之间的关系，还可有效减少政府的管制成本。

3、政府组织与非政府组织之间逐步建立契约关系。在社会经济领域，政府可以考虑通过项目招标方式向资质良好的非政府组织“购买”服务，政府把相关契约关系实时向社会公布。

4、建立对非政府组织的问责、评估和惩戒机制，鼓励政府组织间的公平竞争，对违法、违约的非政府组织依法实施公开惩戒。

5、四川地方政府可借鉴联合国模式，授予优秀非政府组织“咨商地位”，在政府决策中导入民间机制。联合国经社理事会的咨商地位分为三种：“全面咨商地位”、“特别(专门)咨商地位”和“名册咨商地位”。

6、建立信息透明机制除了及时公布政务信息，还要实时发布政府和社会对非政府组织的需求信息，动态发布对非政府组织的评估与管理信息，确保非政府组织在阳光下透明运作。