从台湾“９２１”地震看民间社会福利机构在灾难救援中的角色

陈锦棠

从国外民间组织参与救援经验得知，人员、经费、组织与政府及其它组织之间的互动关系都会影响到民间组织角色功能的发挥。本章从紧急救援阶段民间社会福利机构的参与中发现，受限于救援阶段时间的急迫，多数组织在角色扮演上属于急难性质为多，但是此阶段却汇集了日后重建阶段所需资源。包括专业与志愿服务人员的投入与大量的民间捐款。

一、民间社会福利机在紧急救援阶段的角色

台湾“921”地震灾难发生之后，到底有多少的民间组织参与，其实并没有确切的统计数字。薛承泰，郑丽珍等的调查报告中指出，当时至少有153个组织投入，除了搜救团体之外，就以宗教团体与社会福利机构参与的数量最多，虽然约有六成的组织仅投入救灾行动至该年的十月底就停止，但是各类型的组织参与救援行动，其规模却是过去所未见。而民间组织在这段时间所提供的服务包含有紧急救援、实物捐赠、交通运送、心理重建、经济补助、安置照顾、医疗处理、建造与捐赠组合屋等，约有四成的组织动用机具设备及派遣车辆投入救援的工作。事实上这项调查也与研究者访谈的结果相吻合，但是我们也发现受访的机构，不单只是执行急难救助的协助而已，更扮演不同的角色如政策呼吁、部署长期重建的资源与架构、协助政府部门作需求调查等，让不同的组织在紧急救援阶段能依自己专长发挥不同的角色。

(一)急难救助角色

在“921”地震灾难发生之际，多数社会福利机构立即地投入救灾工作。当灾民一无所有并饱受惊吓之际，社福机构这种急难救助、陪伴与关怀的角色，最能抚平灾民的伤痛。

进驻鹿谷之后，我们一户户地拜访居民给予他们心灵安慰与精神支持、民生物资提供、处理居住的问题、抢救受伤人员、与台大医疗团办理义诊、协助居民就医、经费补助等。

(二)政策呼吁的角色

“921”地震灾害全体华人感同深受，从灾后的数小时到救援工作展开的一个月内，大量的物资与捐款涌入灾区。中华联合劝募协会(以下简称联劝)基于长期对台湾社会福利机构的了解，与丰富的募款经验，针对政府部门与民众提出政策性呼吁，期望政府部门能做灾难处理的动员中心与资源管理中心，并能确实地掌握民间捐功资源。

面对这场百年的大地震，就连政府部门的整合协调机制也面临瘫痪，更遑论缺乏资源的民间组织，但是在访谈民间社福机构的过程中，还是可窥见少数几个机构的领导者在紧急救援阶段的运作策略十分明确，如中华儿童暨家庭扶助基金会(CCF)与台湾世界展望会就是一例，他们在紧急救援阶段时就已开始酝酿扮演长期重建者的角色。

(三)预备扮演长期重建者角色

“921”震灾发生之后，CCF执行长立即召开主管会议及临时董事会议，研拟几项救援计划，包括所有的震灾统筹处理以及专款专用的原则，立即动员所有的员工及志工全力投入灾区救援，对受灾的家庭发放慰助金。除此之外，还宣布未来的中长程的计划，规划家扶中心未来持续提供经济补助给失亲儿童及家庭、执行心理重建方案、在重建区设立服务据点与增设服务网络、提供员工进行灾后相关专业知能训练。在远程计划工作重点，包括发展心理治疗模式、建立服务网络、持续培植专业工作的能力、建立防灾工作体系等。由CCF的经验显示，组织能在紧急救援阶段建构重建计划，取决于组织平时所累积丰沛的资源与专业实力。

素有国际赈灾及参与灾难管理经验的台湾世界展望会(世展会)，当“921”发生之际，其副会长兼社工处长黄正雄，基于平时对于社会工作的了解，提出几项工作重点，包括：持续三年每月提供灾区6,500名儿童经济补助；建筑700户组合屋收容灾民，及提供建材给灾民从事住宅重建，补助在地震中倒塌的教会建筑物经费；规划未来长期投入灾区灾民心灵重建的工作，及培养灾区学校从事心理治疗师资。

(四)从事需求调查的角色

在灾难发生之后，卫生署委托伊甸社会福利基金会针对灾区重伤者进行一项需求评估的调查。这项调查在委托的过程当中让社福机构检视未来应提供的服务模式。这类需求调查在灾难发生之际需要立即地进行，事实上从访谈过程中有参与救灾经验的机构表示，政府部门应在灾难发生之际，立即进行全面性的普查，尽量避免由单一的机构进行研究调查，除了可以避免研究资源重复浪费之外，也是在避免灾区的民众与机构受到干扰。伊甸的主任在焦点团体作团会上指出灾区灾民反应，饱受重复填表格之苦：

由此次的经验可以学到，当重大灾难发生之际，政府部门应与民间组织一同参与需求调查，除了便于整合研究结果，将有助于日后重建方向规划上的一致性。

由于紧急救援阶段，时间短暂，多数社福机构提供的服务集中于物资的发放、短期安置、医疗照顾等急难式救助行为，当然也有机构从事政策倡导的工作，呼吁要监督捐款的流向，及协助政府部门从事需求调查，包括提出重建的策略，都是重建工作的前置作业，也是在酝酿扮演重建者的角色，事实上就机构的立场，也是在此期考虑后续的重建资源能让机构持续参与多久。

二、民间社会福利机在重建阶段的角色

重建阶段不若紧急救援阶段时间短暂，它的时间点多半是从灾后的三个月起迄至五年之间，在短期的重建阶段着重在硬件的复原工作：长期性的重建工作在于以小区总体营造的计划，让灾区的人员在生活上能够独立。民间社福机构也是主要提供软件重建工作服务者，举凡心灵辅导、振兴经济、提供灾民就业等工作，都需要结合重建区的政府与民间志愿团体的力量。共同的合作。

本节论述民间社福机构参与重建工作，从访谈资料中归纳出台湾民间社福机构参与重建工作的本土经验：再者分析在重建阶段民间组织之间的互动关系，从中指出组织之间不能合作的原因，而在重建初期是有其零星的合作模式正在发酵，虽然规模不大，却也是建立组织之间合作的机会：最后值得一提就是921社福联盟的运作，它是“921”震灾发生以来比较具雏型社福联盟模式。

(一)灾民需求提供者角色

从“921”发生以来，多数人对于重建的定义摆在硬件建筑及空间和产业的重建，但是社会工作的重建却是针对人群，尤其是弱势族群。对于弱势族群的范畴也不限定在政府部门所界定的半倒户或是全倒户，而是采取广义的认定，所有受灾户，及区域内原有弱势族群，如老人、儿童、身心障碍者、原住民等，前者因地震而成为弱势族群，后者在地震之前原属弱势，遇到地震更使得生活条件变得更加不利。所以这二大族群都是灾后社会福利机构的主要服务对象。

从受访机构向联合劝募协会与“921”震灾重建基金会申请重建计划当中，可以归纳出机构针对不同对象所推出服务方案，如表4－1发现，社会福利机构提供福利

乃以灾民需求为主要考虑。

表4-1弱势族群服务方案

对象服务方案

儿童/心理辅导、安亲课辅、托育服务、成长

团体、心理创伤治疗

老人/心理辅导、老人送餐服务、居家照顾、

老人送医服务

妇女/心理辅导、成长团体、就业辅导

青少年/成长团体、休闲辅导

原住民/就业辅导

单亲家庭/个案辅导、个案管理、关怀辅导、

成长团体

身心障碍者/居家照顾、日间照顾

资料来源：(联合劝募协会“921重建补助计划”，“921”震灾重建基金会网站“921灾后生活与小区重建123协力项目”，作者自行整理。)

服务的提供除了以灾民的需要为主，另外在方案规划也考虑到小区需求与机构专长。以宗教团体而言，灾后一直推动心灵辅导安抚人心：而社福机构也有针对受地震创伤的个案，进行辅导治疗，如机构S6的主任表示，唯有借助辅导治疗的过程，才能真正协助灾后弱势者的心灵恢复：

从“921”之后我们看到心理创伤这部分，无论是亲属的辅导或是儿童游戏治疗，是需要很久时间治疗，而且要持续做才有用，所以在“921”中有关儿少的心灵创伤辅导我们是蛮重视的，而且将来这个结构上面会做更大一点。

(二)协助灾民就业的角色

从“921”地震发生之后，最令灾区居民担忧的就是经济问题，所以社会福利机构如何地协助灾民恢复重建区的经济繁荣与就业，就成为刻不容缓的议题。在协助恢复重建区的经济方面，多半是与地方政府协助灾民促销重建区的农产品有关。或是像佛教法性宝林协会，为了复苏鹿谷当地采茶产业，办理茶叶展售会，藉由联合销售的方式，带领外地的人到鹿谷买茶，这也是一种刺激重建区的经济与消费方法。

灾后的失业问题也是社福机构所关心，因此依921震灾重建暂行条例第廿四条内容：县市政府应办理灾民就业服务及职业训练信息之提供与媒合，协助灾民就业，对于妇女及青少年应拟定符合其需求之特别职业训练及就业辅导方案，灾民有工作能力，非因个人意愿失业者，得依规定请领临时工作津贴。第廿五条内容：各项重建工作，如须雇用人员时，应奖励优先雇用灾民。此法配合劳委会提供灾区临时工作津贴的补助，虽然只有11个月，但是为重建区创造就业机会，也藉此激励民众自立，更可以短暂地支持社福机构不足的重建人力。机构S4的执行长强调运用妇女能力与创意生产机构产品，造就妇女就业机会：

我们为了帮当地原住民妇女就业，我们请他们(泰雅族)帮我们设计励馨娃娃，结果相当好看。虽然因为受到“921”的影响，圣诞节卖得不是很好，但我们看到这市场的可能性，试着请他们做九族的娃娃，我们向劳委会提出申请30个就业机会，让他们来做励馨娃娃，到台北来做营销。

有的机构从劳委会申请到的临时工作津贴的机会，运用妇女来从事送餐服务以服务区域内的老人；或是让妇女来参与儿童安亲班的工作。另外也有利用小区的人力来从事老人及身心障碍者居家照顾的工作。

(三)小区重建者角色

宗教团体参与此次灾后重建工作不遗余力，譬如佛教团体擅长投入小区工作，他们的住持指出，他们的理念就是永续经营、永续扎根。具体的作法是进驻重建区，在当地设立分站，积极地参与当地的活动与当地组织建立良好的关系，关心当地居民、产业经济、小区文化。机构S12的副主管发现，机构本身在经历“921”之后，更能持续扮演小区重建者的角色。

宗教性团体小区工作的最终目的就是带动小区的繁荣，但从事原住民工作的团队，将小区重建的目标摆放在教育、训练及照顾三大目标，照顾儿童及老人，训练青壮年，教育儿童及青少年，告诉原住民社会未来发展趋势。例如一位原住民的牧师就指出：

借着“921”灾后重建而去连结小区营造的目标，在未来当这些社会工作人员离开的时候，原住民本身也可以继续地营造小区繁荣的景象。在部落中，地震加深原住民部落生活困境，例如说就业、教育、经济。我们几位牧师筹设赛德克部落工作站，然后在部落工作站成立部落同盟，由五个族群来成立，整个工作推到了最后，我们就将工作站交给了在地原住民。目前我们在灾区所服务有三方面，教育、训练、照顾，我们目前有照顾老人及儿童，也教育儿童及年轻人，告诉他们我们台湾发生了什么事情，今后要朝向怎样的方向进行。

事实上，小区重建是一个比较巨视观点的作法，它的意义就是扎根，就如同上述这位原住民牧师的看法，当所有的专业团队退去的时候，原住民本身还是要继续营造小区繁荣，相对地，依小区属性与需求建构的小区，民众才有熟悉感与认同感。

(四)讯息传播者的角色

通讯设备的建立能迅速地掌握灾情，此次“921”灾难发生之后，会立即地引发全国人民共鸣，就是媒体大幅地报导。当迈入重建阶段，媒体退出灾区之后，灾区重建消息开始由地区性报纸肩负起掌握各地重建工作的消息。但是许多地方小区报，在人力不足、经费困窘情形下逐渐凋零。索幸全盟在各地都设有工作站，基于长期关怀重建区的立场，全盟所发起电子报中，有系统地收集各媒体报导及掌握灾区各团队的消息，为灾区重建过程保留完整的记录。

“全盟长期接触驻地团队，保存最完整的简报、地方小区报、出版品。在经济不景气情况下，可扮演社会公益的媒介(HEDIA)。”(引自陈惠琪访问全盟谢国兴执行长访谈稿)

事实上全盟是针对所有灾区团体作讯息的传播，但是社会福利机构的讯息传播对象却是灾民，社福机构掌握政府社政部门的福利措施及攸关灾民权益各项补偿办法。民间社福机构的社工员藉由家访过程传递讯息给灾民，让灾民在忙于重建家园过程中，也不会忽略自身权益。甚至日后民间社福机构承接县政府的生活重建中心，也将中心定位成为灾民在小区获取讯息的传播站。

三、重建工作未来的发展趋势

从上述民间社福机构所扮演的角色，可以归纳出未来社福机构在重建区的发展方向，包括以小区为取向的扎根计划、机构转型为在地组织、持续专业扶植与深根等。

(一)小区取向的扎根计划

有心投入小区工作的团体都知道，若要持续性扎根，应主动参与地方的事务，与地方建立良好的互动关系，互动久了，小区居民自然会将组织视为小区的一份子。如宗教团体所言，将小区视为一个家在经营，让组织与小区之间的关系更密不可分，如此组织就很容易在小区中扎根。

再者，也有一种类似慈济“小区志工”的发展脉络正在重建区蕴酿，就是以各乡镇为单位，建立综合型服务中心，从点到线的连结以建立一个大面向的救助网络。这种网络有二项功能，平时具有预防发展的功能，是小区的信息与支持站，灾难发生时，可以就近结合形成援助的力量。这种以小区为取向的防灾救援系统，也从小区工作着手，逐步地建立未来的救助网络，因此从此次重建经验可以发现小区取向将是未来延续的重点。

(二)机构本地化趋势

在整个重建过程中，宗教团体在地化是最明确的例子，因为宗教性的团体有它的使命托付，加上连结在地教会及政府部门经费补助，这些团体持续留在重建区的心愿十分明显。此外重建初期宗教团体承接政府部门最多生活重建中心，因此未来持续运用小区工作的手法，转化为在地的组织将是指日可待。当然，也有不依赖政府资源的宗教团体，譬如一家佛教团体也在当地成立小区服务中心，就是为了长久在该地发展。

(三)专业深根与扶植

从联劝这两年来补助社福机构申请“921”重建计划的经费中发现，提供长期性服务计划经费的机构太少，机构仍以办理活动或是单一方案推动及专业人员的训练为主。使得联劝担忧的是这些社福机构为重建区留下什么?从理想分析，重建阶段是外来团体逐渐消长的时期，也是在地组织逐渐掘起的时机，如何让外来团体在退出重建区之前留下专业，或是协助在地组织发展专业能力以延续日后的重建工作?因此联劝才有“携手计划”与“专业培植人力”的构思，目的在于让组织之间藉由专业分享扶植弱势机构成长，让组织之间基于诚信原则，建立起双方合作的机制。