欧洲社会福利改革思潮及其简要评析

王保全 代恒猛

自20世纪70年代中期欧洲“福利国家”发生危机以来,社会福利制度向何处去成为欧洲社会各政党、各社会利益集团、各阶层居民广泛关注的焦点,并在长期对立演绎中形成了“福利国家改革论”、“后福利国家论”和“福利社会论”三种社会福利改革思潮交替主导的局面。

一、“福利国家改革论”

“福利国家改革论”基本上反映的是传统的社会民主党人的理论主张。英国费边社在其论文集《福利国家的未来》中认为,享受社会福利和文明人应有的生活标准是公民的一项基本权利,而福利国家制度就是对这种“公民权”的最好保障;认为国家对经济和社会的管制可以“防止私人垄断组织的剥削,允许和促进社会和经济的计划化,通过减少以盈利为目的的领域,来减轻贪婪和自私的影响。”针对现实中的福利国家危机,他们指出,其主要原因不在于福利国家本身,而在于第一次分配的不平等,因为福利国家制度是“附加在一个已经不平等的社会之上,这些不平等,通过权力和机会的差别,已经决定了资源的分配。”[1]

“福利国家改革论”者主张,政府不能因为目前福利国家发生危机而实行社会福利的“多元化”、“私人化”和“市场化”;应该在保持国家管制的同时,改革现存的社会福利制度,减少可以普遍享受的优惠服务,集中力量改善低工资工人的处境,增加只给予穷人的补助,让穷人取得国民收入和财富中更大的份额;适应全球竞争的需要,改过去的“授人以鱼”为“授人以渔”,在福利形式上加大教育投资,争取以人力资源优势确保“人人富裕与充分就业”。具体建议主要有:(1)在确定税收政策时,应提高社会目标,尤其是教育和再培训在其中的作用;(2)提高个人所得税的起征点和建立更加累进的高税率结构;(3)实行有利于所有低收入者的税收补贴;(4)取消给抵押贷款的利息收入在按较高税率时提供税收减免的优惠,等等。“福利国家改革论”的实质,是主张通过更加公平的社会再分配政策和累进程度更大的税收措施,在突出社会公平的同时提高经济效率。

二、“后福利国家论”

“后福利国家论”以贝尔的“后工业社会”为理论基础,主要反映了一些中间派学者的理论主张。英国学者尼·雷谢尔在《福利,从哲学观点看社会问题》一书中把福利国家看作是和资本主义工业化进程紧密相联的一个“过渡阶段”,认为随着后工业社会的来临,福利国家也应该向“后福利国家”过渡。他指出,在工业社会,由于人们的物质生活还不够富裕,因此国民经济的重点在于以工厂为中心的大规模物质商品生产,具有集中化、标准化和整齐划一的特征。与此相适应,福利国家对社会问题的解决就必然以关心经济问题为主,带有相应的工业社会特征。但是,由于技术的进步和后工业社会的到来,以家庭为中心的灵活、分散的服务业已经占据社会生产主导地位。经济结构与社会结构的变化导致社会福利需求发生了相应的改变,决定了传统福利国家模式必将为灵活、多样的“后福利国家”模式所代替[2]。

与福利国家相比,“后福利国家”具有以下基本特征:(1)与福利国家主要关心生产和分配中的经济问题,保证公民最低生活标准以及不受各种经济风险侵害不同,“后福利国家”主要致力于发展文化、教育,对公民实施“智力开导”和“文化充实”,同时创造优美的生活环境,以确保公民在享受充裕物质生活的同时,拥有充裕的精神和文化生活;(2)与福利国家强调社会福利统一标准和公民平等享受原则不同,“后福利国家”则强调适应“后工业社会”的多样化福利需求,把个人的自我储备与社会统一保障结合起来,提供不同层次的社会服务;(3)与福利国家强调国家在实施福利过程中的集中化管理和全面负责不同,“后福利国家”要求重新恢复过去的分散化管理,即所谓的“地方主义”、“教区主义”,强调发展各种管理部门的横向联系,使福利管理的组织系统呈相互联结的网状,而不是倒立的树状。

三、“福利社会论”

“福利社会论”主要反映了右翼学者和新保守主义者的理论主张。在20世纪80年代初经合组织的一次社会政策讨论会开幕式上,经合组织秘书长埃米尔·范·伦内普明确提出“福利社会”的概念。他指出,“从当代后工业社会新出现的社会需要和愿望性质来看,有必要找出国家行动和私人行动之间的新关系;发展福利和幸福的新机构;加强个人对他们自己和对别人的责任。正是在这个意义上,福利社会的出现既是不可避免的,又是可取的。”[3]随后,众多西方学者又对“福利社会论”作了进一步的概念界定和理论上的发展。

“福利社会”的核心,或者说“福利社会”同福利国家的根本差别,在于社会福利的“私人化”、“市场化”和“多元化”。它有三个方面的基本主张:(1)福利计划应当建立在“个人自由、自主和自助的原则”的基础上,每个人都应首先尽可能依靠自己的力量来解决生活保障问题,国家、社会机构只有在其收入和财富不足时才进行干预;(2)在福利的计划管理上,加强国家与私人机构之间的合作与互补关系,尽量利用市场的竞争机制和加强私人机构的作用,减少国家的社会福利负担和承担的责任;(3)在社会福利的项目和公共服务的提供上,适应社会生活和福利需求多样化的趋势,坚持多元化和多层次性,增加人们享受不同种类和不同层次社会福利的选择性。

四、总结与评价

1978年,马丁·安德森在《福利》一书中,在谈论为什么“不可能彻底改革福利制度”的问题时指出,因为它受到“三个政治上极为敏感的”问题的牵制,“改革计划要成为政治现实,必须在改革后仍然为现在领取福利津贴的人提供像样的补贴,必须能强烈地刺激人们工作,而且给纳税者带来的负担必须是合理的。”某种意义上,这是一个悖论式的命题,因为“像样的补贴”必须要减少,否则就实现不了“强烈刺激”和“合理负担”。也就是说,福利、效率、负担这三者之间往往是一种此消彼涨的关系,很难做到三者的同向发展[4]。福利国家改革的任务,就是要在这三者之间寻找一个新的平衡点,体现在社会政策层面,就是要处理好平等与效率、国家与私人、统一与差别的三对矛盾。大致说来,平等原则、国家干预和统一标准是“福利国家论”和“福利国家改革论”的基本主张,而效率原则、私人化和多样化则是“后福利国家论”和“福利社会论”的基本主张。

从当前各国的实际情况来看,随着经济和社会的信息化和全球化的发展,西欧国家传统的产业结构、技术结构、就业结构和社会结构都发生了重大变化,社会福利需求出现了多样化和复杂化的趋势,民族国家对国民经济的组织和调控能力也随着资本和产品的全球自由流动而大为削弱。在这种情况下,如果还继续照搬国家干预、平等优先和统一标准的福利国家模式,不仅会存在社会福利制度和经济与社会发展出现越来越“脱节”的问题,而且还会因为成本的“昂贵”而削弱福利国家产品的全球竞争力。用英国学者约翰·格雷的话说,就是“以为过去的社会市场经济可以在向下协调力量的作用下原封不动的保留下去,这是与全球市场有关的许多幻想中最为危险的一种。相反,社会市场体制正在逐渐被迫自己毁坏自己,以便它们能在比较平等的条件下与社会和劳动最低的经济体进行竞争。”[5]

但问题的另一方面,西方国家在对福利制度进行改革时完全抛弃平等、国家干预和统一标准的口号,又是不可能的。社会福利不是孤立的、局部的问题,它几乎涉及社会所有领域,受到诸如社会思潮变化、经济状况、政党利益差别、不同政治派别的力量对比、经济与社会结构变化以及人口构成与家庭关系等复杂因素的影响和制约。具体说来,(1)由福利机构工作人员、养老金领取者、残疾人以及抚养子女的单身母亲组成的既得利益集团制约了福利国家改革;(2)西方议会民主制和政党选举制度决定了各政党在竞选时只能空许动听的“福利诺言”,即使上台后也不敢贸然取消福利国家制度;(3)福利国家是社会民主党社会政策的核心和灵魂和区别于其他政党的“身份性”特征,绝不可能轻易放弃;(4)在经济全球化加速发展的形势下,国内外经济形势日趋复杂,市场存在失灵的可能性越来越大,将社会福利计划完全交给私人举办,完全通过市场机制自动调节是难以设想的。

综合以上两个方面,可以看出西欧各国在福利国家问题上陷于“二律背反”的困难境地。“要不要改”的问题已经形成共识,但如何改,这才是困扰当前欧洲社会福利发展的关键性问题。目前,西欧多数福利国家都开始主动地将部分社会福利计划转交给私人或社会团体主办,或者由私人机构承担绝大多数社会福利费用;有些国家甚至出现了“双重福利体制”,即较富裕的公民越来越多地利用私人保险计划,享受较好的公共服务,而大多数社会下层居民则不得不继续依靠国家福利计划。用西方学者的话说,就是强调“更少的普适性和更多的选择性,更少的集中性和更多的分散性,以及更少的单一性和更多的多元性”[6]。可以预见,欧洲福利国家将会朝着“福利社会论”所指引的方向发展,同时也会兼顾“福利国家改革论”和“后福利国家论”的一些主张,即模糊“左”和“右”差别的所谓“第三条道路”。至于改革的步伐有大多、进程有多快,则取决于多种因素共同作用的结果。

参考文献

[1](英)费边社论文集:《福利国家的未来:评社会政策》,伦敦,1983年英文版,第107页

[2](英)尼·雷谢尔著:《福利,从哲学看社会问题》,伦敦1972年英文版,第34～36页

[3]经济合作与发展组织秘书处编:《危机中的福利国家》,华夏出版社1990年中译本,第96页

[4]转引自(美)米尔顿·弗里德曼等著:《自由选择》,商务印书馆1982年中译本,第128页

[5]转引自(英)保罗·赫斯特等著:《质疑全球化》,张文成等译,社会科学文献出版社2002年9月版,第205页

[6](英)罗保特·平克:《全球化时代的社会福利》,载于《社会保障制度》2001年第8期,第6页