农地使用权抵押融资的作用

韦振锋　曾　瑜

摘 要 本文提出农地使用权抵押融资是解决农民融资困难重要手段之一,同时探讨了农地使用权抵押融资具备的条件和将面临的问题并提出相关对策建议。

关键词 发展农业 贷款困难 农地使用权 抵押

中图分类号:F276.3文献标识码:A

中国是一个传统农业大国,农民占全国人口的三分之二,为了实现全民富裕,农民是关键。20世纪80年代全国实行“分田到户”,刺激了“大锅饭”时代农民被压抑的积极性,农民解决了温饱问题①,可是随着经济发展,城市人民生活水平不断提高,农民一直没有真正富裕起来。中国要实现全民富裕必须加大农业投入,增加农民收入。构建我国农村金融制度,完善农村土地制度,健全农村金融体系,解决农民融资难问题对发展现代化农业、使农民增收有十分重大的意义。

一、农民贷款困难及原因分析

(一)农民贷款困难的表现。

1.农村贷款比重低。资料显示,1994年,我国农业贷款占全部金融机构贷款的比重为20.13%,之后逐步下降,到2004年只占11.82%。截至2006年末,农村地区的人均贷款在5500元左右,而城市贷款额为4万元。②并且这一时期农业在GDP中所占比重发生下降。由此可见,缺乏资金是农业发展受限制的其中一个重要原因。

2.农民贷款不容易。从农户借贷资金来源结构看,我国农民来自私人借款的总量比例远远高于向金融机构的借款比例,农户借款中民间私人款所占比例超过70%(韩俊,2003),可是我国农民缺乏专门的融资机构,贷款不容易。我国政府20世纪90年代末实行小额信贷,并借助政府力量和制定银行在较大范围推广,山西、河北、四川、广西、云南、贵州等发展比较快。③但是政府小额信贷扶贫项目自始至终都面临着体制和政策的困境,如政府机构承接贷款和发放扶贫贴息贷款与国家金融准入政策的矛盾等,且扶贫项目瞄准的是贫困人口,农村对于贫困人口的界定没有统一标准,对刚好在贫困线以上但又无力争取商业贷款的农户难以覆盖。④

(二)农民贷款融资困难的原因分析

1.我国农村金融机构不发达。国有商业银行纷纷退出农村市场;作为政策性银行的农业发展银行不断调整其职能方向,对农村经济发展的促进作用较为有限;农业银行的信贷重心转向为农产业,涉及农贷比重降低;农村信用合作社在商业化导向下,实行选择性贷款,结构呈非农化趋势,普通农户获得贷款可能性降低;邮政储蓄原来只存不贷,发挥了抽水机功能,导致农村资金大量流入城市,新成立的邮政储蓄银行还在试行,虽有放宽业务但效果还不明显。⑤农产品和工业产出的剪刀差使得农村资金大量流入城市,金融机构对农民的只存不贷更是只发挥了抽水机功能,导致了农村建设缺乏资金。

2.农业生产对资金需求困难。农民贷款主要有两类需求,一类是维持基本生活和应急事项,一类是扩大农业生产。我国很多农村都以小农为主,资金需求零散,需求人数多,所以农业贷款很多呈现金额小、需求量大的特点。这对金融机构来说手续繁琐,可能需要更多的人力和时间审批处理,相对交易成本高。农户资金需求很多是以生产、住房、婚嫁、教育、医疗为主的生活性贷款,资金增值性和流动性较弱,一般呈现季节性、期限长、回收周期慢、需求量大、以及风险高的特点。从银行角度来看, 这和银行投入回报利益动机冲突。作为盈利机构来说,往往对这种高风险的零星贷款设置较高的贷款门槛。

3.农民没有抵押物,贷款困难。由于农民拥有的土地、房屋等无法进入市场,不能实行抵押,导致农民承受贷款的能力很低,贷款困难。

二、土地使用权抵押的风险以及难点分析

在我国,农民是一个巨大的群体,农业用地对农村具有保障功能的,农地使用权的抵押可能会带来一系列风险。

(一)农地使用权抵押可能带来的风险。

1.农村社会保障机制不完善,由于贷款利率高,农地使用权抵押对于经营失败的农民来说很可能成为失地农民。由于农村没有失业保险、缺乏农村养老保险等社会保障机制,失地农民可能成为无业游民,存在社会安全隐患。社会保障长期以来“重城市、轻农村”,据调查显示,占人口20%的城市居民享有89%的社会保障,而占人口80%的农村居民,享受的社会保障仅为11%,城市人均社会保障费455元,农民仅为15元,差30倍。从社会保障的覆盖面上看,城市达90%以上,农村只有24%。⑥

2.农民还不起贷款。长期以来我国农业严重依靠天气等自然条件影响,加上农产品价格不高,农民一直是惨淡经营。农地使用权抵押,农民面临失地风险,银行面临农民可能换不起贷的风险。银行对于换不起贷款的抵押物的处理不容易处理,这样不仅对农地使用造成了很大的浪费也对银行资源造成浪费。

(二)农地使用权抵押贷款实施的困难。

1.政策缺失,制度不完善。

第一,法律不健全。我国现行法律对关于农村土地使用权抵押规定不明确,不利于农民融资。到目前为止,我国还没有关于集体土地使用权抵押的专项法律、法规。只是在《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国土地管理法》、《物权法》中零星提及。我国是社会主义国家,在农村,土地是集体所有,农民只享有承包经营权,并且法律明文规定土地所有权不得买卖。⑦使得近年来各地农地使用权抵押贷款难以成行,农村金融不发达。

第二,现行的农地制度存在产权主体不明确或缺位的制度性缺陷对农民权益损害大,土地功能发挥不完全。20世纪90年代后期以来出现了很多侵害农民土地财产权益的事情,主要表现在城市化进程土地征用过程中,低价强征强占耕地,截留、扣缴农民安置补偿费,强迫农民流转承包耕地等。⑧

2.缺乏衡量农地价值的标准。

改革开放以后我国成立了很多土地登记评估机构,但是他们很少涉及测评农村土地。农村土地因为地域广阔、分散,且生产率不高,农产品价格偏低,受自然因素影响严重没很难确定土地的固定收益。目前我们国家没有同意的农用土地土地等级划分和价值评估体系。这对实行农地使用权的抵押造成了很大的不便。

3.专业农村贷款金融机构缺失。

专业的农村贷款金融机构缺失,农户自身能提供的有效抵押物有限,其贷款满足率低。针对微小企业、低收入家庭以及不能提供有效担保物的贫困农民开展的金融服务——小额信贷,在我国几乎都是公益性资助类型,可利用资源有限,只能惠及很少一部分贫困农户。

由于新型担保贷款存在法律上的不确定性,造成银行产品创新动力不足,银行在信贷品种创新上十分谨慎。

三、相关对策

(一)加强农业产权配套机制建设。

国家应尽快制定相关法律规定,确保拥有土地的农户有一个使用权产权凭证,而使用权也已衍生出转让、转租、抵押、收益等各项权利,明文规定土地抵押合法化,将农地使用权抵押以法律形式确定下来。完善登记资产、评估、交易制度。有效统一评估明确农民的土地使用权价值价格。同时建立土地产权中介机构,银行对抵押无力偿还贷款的土地进入土地流转市场,在不影响土地功能的前提下转租承包给别的农民。土地是宝贵的不可再生资源,尤其是耕地资源,只能进行有计划的改造,不能轻易破坏和荒废。

(二)银行等金融机构专门成立农村相关研究小组,深入调查研究,根据调查贷款用途和期限审批。

农村村委会配合银行和地方一级政府做好监督管理工作,有效指导并监督农民贷款后的生产经营活动,帮助农民增收,提高还款能力。

(三)调整金融中介的作用。

农地抵押的金融中介必须以政策性金融机构为主,并且国家干预、扶持,建立明确的对农贷进行贴息、补贴、税收减免返还等长效稳定政策优惠,鼓励引导金融机构服务农民。建立风险补偿机制,减少不良贷款。主要是在农村建立相应配套的风险转移、分担和补偿机制。

(四)加强农村社会保障建设。

第一,完善的农村社会保障有利于农村经济的发展,现实情况下,我国农村土地是农民的失业保险和养老保险。土地的经营收益低导致我国农民一直生活在社会的底层。构建完善的农村社会保障体系,例如新型农村合作医疗的有待进一步配合新医改,提高普通公共医疗卫生服务,提高农民健康水平等会。有利于吸引资金到农村来。

第二,完善农民工这个特殊的农民群体的各项保障制度也是促进农村剩余劳动力进城市民化的重要保障,减轻农民对土地的依赖程度,有利于整个国民经济的发展。

四、结束语

我国的三农问题很复杂,发展国民经济,促进农民增收的关键是吸引更多的资金投入到农业生产上是发展农业提高农民收入的关键举措。实行农地抵押时提高土地的保障功能作用,解决农民贷款融资的重要手段之一,这对改变农民生活方式,增强农民积极性,发展农业生产有积极作用。也是实现农业可持续发展,保持土地资源可持续发展高效运作的有效途径。可是农地抵押的有效运作需要国家、政府、金融机构的大力配合与推进才能向有效健康的运作方式发展。

(作者单位:韦振锋,中国地质大学;曾瑜,武汉大学)

注释:

①安徽省小岗村:从“分田到户”到新型合作化,新华网.2008.10.02.

②谢丽霜.西部农村金融服务缺失的深层根源及改善路径.青海社会科学 2008.3.

③孙若梅.小额信贷与农民收入—理论与来自扶贫合作社的经验数据.中国经济出版社,2006.

④谢丽霜.西部农村金融服务缺失的深层根源及改善路径.青海社会科学 2008.3.

⑤齐春宇.城乡一体化进程中农村小额信贷体系创新—基于临沂市的分析 临沂师范学院学报,2009.2.

⑥唐双英.我国农地金融制度的构建与探索.西南大学经济与管理学院 2007.

⑦刘红梅,王克强.关于我国农地抵押贷款问题的研究.江西农业经济 2000.3.

⑧郭为.农民收入增长障碍:关于农地产权和农村金融的再思考.河南金融管理干部学院学报 2006.5.

参考文献:

[1]安徽省小岗村.从“分田到户”到新型合作化. 新华网.2008.10.02.

[2]谢丽霜.西部农村金融服务缺失的深层根源及改善路径.青海社会科学,2008.3.

[3]孙若梅.小额信贷与农民收入—理论与来自扶贫合作社的经验数据.中国经济出版社,2006.

[4]谢丽霜.西部农村金融服务缺失的深层根源及改善路径.青海社会科学.2008.3.

[5]齐春宇.城乡一体化进程中农村小额信贷体系创新—基于临沂市的分析.临沂师范学院学报.2009.2.

[6]唐双英.我国农地金融制度的构建与探索.西南大学经济与管理学院.2007.

[7]刘红梅,王克强.关于我国农地抵押贷款问题的研究.江西农业经济.2000.3.

[8]郭为.农民收入增长障碍:关于农地产权和农村金融的再思考.河南金融管理干部学院学报.2006.5.