环保行政事业单位财务管理探析

谢　勇

摘 要 党的十七大 提出了建设生态文明的新任务和新要求。为适应新形势的发展,党中央和国务院决定把国家环保总局升格为国家环保部,这一升格使各级环境保护机构公共管理职能得到前所未有的加强,国家对环境保护工作的资金投入更大。加强环保行政事业单位财务管理已是当务之急。

关键词 环保行政事业单位 财务管理

中图分类号:F810.4文献标识码:A

一、序言

环境保护是我国的一项基本国策。党的十六大以来,党中央提出了科学发展观的要求,提出了“统筹人与自然和谐发展”的方针,把建设资源节约型、环境友好型社会确立为国民经济与社会发展的战略任务。党的十七大报告进一步提出“建设生态文明,基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式,消费模式”。强化环境保护,既是当务之急,又是战略任务。在我国全面建设小康社会的历史进程中,党的十七大根据国际国内新形势的发展变化、提出了建设生态文明的新任务和新要求。这是党中央和国务院加强环境保护,改善生态环境,促进可持续发展的重大战略部署。与此相配套,中央财政加大了环境保护的投入力度。“十五”期间,中央财政环境保护资金投入将占到同期GDP的1%以上,并继续加大对环保专项活动的资金投入力度。伴随着中央财政和地方各级政府对环境保护投入的不断提高, 各级环境保护行政事业单位所管理和支配的资金急剧膨胀,现行环保行政事业单位位财务管理已不能满足环保新形势的需要。目前,我国环保行政事业单位财务管理相对较弱,极易产生贪污受贿行为。2007年,浙江省富阳市环保局项目开发科科长王永平在审批环节中利用手中的权力收受回扣被判处有期徒刑十年;同年,杭州市环保系统爆发腐败窝案;2008年,原福建省漳州市平和县环保局局长赖某因贪污受贿6.8万元被捕。以上事例说明,加强环境保护行政事业单位财务管理已经到了刻不容缓的地步。

二、环境保护行政事业单位财务管理现状

(一)重预算编制,轻预算执行控制和检查,资金浪费现象严重。

部分环保行政事业单位负责人认为环保部门是花钱的单位,为了尽可能获得更多的财政资金,不惜动用大量的人力物力财力编制预算,尽可能谋取单位利益。编制预算的动机不纯,在安排项目支出预算时存在极大的人为因素,有很大的随意性和盲目性。许多环保单位在编制项目预算时把不应安排的项目人为安排资金,致使应该安排资金的项目经费不足,影响了预算编报的准确性,导致在预算执行过程中追加预算的现象比较普遍,影响了预算的严肃性,也给项目的绩效考核带来一定的难度。还有的单位甚至多报、虚报项目预算,以至于单位内部挪用资金、铺张浪费现象严重。某些单位的一些项目一年、甚至几年未开展,大量的财政资金闲置在各个单位部门,未能发挥应有的作用。即使有的项目开展了也没有严格按照用途使用,项目资金相互挤占,挪作他用的现象比比皆是,更不用说对预算的执行情况进行检查和监督。省与省环保部门之间、市与市环保部门之间、环保部门内部单位之间相互攀比,严重影响了环保部门的公众形象。

(二)项目资金管理混乱。

环保行政事业单位的年度经费大致可分为基本支出经费和项目支出经费俩大类。基本支出经费预算由当地财政部门按单位当年的实际在编人数直接核给,它一般包括在编人员的工资部分和少量的公用经费。有的单位在项目资金使用过程中,没有树立讲求经济效益的理财理念,重拨款轻管理,重预算审核而不注重实际效果,对项目资金实际使用绩效缺乏有效监督和考核。在会计核算上,基本支出和项目支出界定不清,用项目经费弥补基本支出经费不足,用于维持超预算的日常公用支出,没有做到专款专用。在项目资金的核算上,不区分不同的专项项目资金,统一使用规定的行政事业单位的会计科目核算,不利于专项项目资金的管理;有的单位只按专项项目归集各项费用,不按会计科目核算,不利于单位各个项目费用的整体控制管理。

(三)缺少权威的财务管理机构,会计监督无从谈起。

单位内部没有独立的财务管理机构,财务管理职能弱化是当前各级环境保护行政事业单位普遍存在的问题。至今,许多环保行政事业单位仍然没有设置独立的财会管理机构,大多数环保行政事业性单位一般是在办公室设置会计岗位和出纳岗位进行会计核算和办理一般会计事项,财会人员在办公室主任的领导下开展财务工作,在目前单位“一支笔”审批条件下易形成财会工作的多头管理。在多数环保单位,法人主管财务工作,财会收支由单位主要领导审批,而财会人员属于办公室编制,办公室由主管后勤工作的其他单位领导分管,财会人员的工作因而受到多方束缚,工作独立性受到极大影响。只有设置独立的财务管理机构,才能解决财务人员的多重身份,才能使广大财务人员理直气壮的参与单位的各项事务,大胆行使会计监督的权利。

(四)财务制度执行难。

近几年在财政部门的督促指导下,环保行政事业单位的财务管理工作稍有起色,各单位基本建立了内部会计管理制度。但是,由于众所周知的原因,财政部门的检查存在走过场的现象,一些长期积累的财务陋习依然没有根除,财务基础工作仍然没有从根本上得到改善,内部会计管理制度是为了应付检查而制定。在会计基础工作规范化工作检查完以后,多数单位的内部会计管理制度被束之高阁,躺在文件柜里睡大觉。由于领导不重视或认识存在偏差,加上会计人员人微言轻,制定的财务制度没有得到很好贯彻执行,单位内部会计管理制度成为一纸空文。

(五)国有资产管理混乱,浪费现象严重。

环保行政事业单位的国有资产是以公益性服务为目的,是国家拨款给环保行政事业单位占有、使用的财产和政府为实现环境保护公共服务职能而投资环境保护公共设施建设的各种资源。这部分资产虽然不像经营性资产那样以盈利为目的,不能直接为国民经济创造价值,却是促进社会进步不可缺少的物质基础。2007年,为了准确掌握行政事业单位的资产占用情况,我国开展了大规模的行政事业单位资产清查工作。从财政部的公开信息获知,当前我国行政事业单位的国有资产管理存在的主要问题有:一是账实不符,存在基础工作较为薄弱,家底不清、账实不符等现象;二是人均资产相差悬殊,不同地区、不同级次、不同部门、不同单位之间,资产配置水平差距较大;三是资产使用效益需进一步提高,资产闲置、低价出租、无偿出借等现象较为普遍,资源整合、共享共用水平较低;四是存在资产流失风险,一些单位存在资产处置不按规定程序报批、往来款项长期得不到清理、对外投资管理较为混乱等问题;五是资产管理体制有待进一步理顺,部分部门、地方和单位没有设立或明确专门机构、专职人员负责资产管理工作,职责分工不够明确。具体到环保行政事业单位,就是内部之间对国有资产管理相互脱节,一些单位没有设立或明确专门机构、专职人员负责资产管理工作,职责分工不够明确。有的单位重投入轻管理,重购买轻保管。部分环保单位片面强调环保投入的重要性,却对资产管理工作不重视,或对资产管理存在的问题视而不见、置之不理。有的单位领导出于个人目的热衷于购买各类设备仪器,甚至不顾本单位的实际情况,不考虑本单位人员素质情况,大量采购进口设备,造成大量进口仪器设备被闲置。还有相当多的环保单位领导国有产权意识不清、法律意识淡薄,盲目认为本单位资产都是集体资产,单位资产的购买和处置都由个人说了算,无论资产的采购或处置,他们都千方百计想法逃避财政监督和审计监督。还有部分环保单位财务部门没有建立固定资产明细账,没有按要求设置固定资产卡片,每年只管经费收支,单位家底多少,一无所知。

(六)没有内部控制制度或内部控制制度不完善,无财务收支审批程序;物资(资产)采购、验收、保管程序没有得到贯彻执行。

一些环保单位内部管理体制和制度不够完善,部分单位内部未设专门的财务管理机构,作为一个部门的一部分职能,由一人或多人代理。有的环保单位内部未实行统一的财务管理,会计岗位设置和人员配置不够合理,业务交叉过杂,人员兼职过多,职责不明确。会计事前、事中、事后审核监督流于形式。相当多环保单位未设内审机构,已建立内审机构的单位不能发挥应有的作用。但更多的还是有章不循,将已订立的制度“印在纸上,挂在墙上”,以应付有关部门的检查审计,而在执行时大打折扣。遇到具体问题时过分强调灵活性,使内部控制名存实亡,失去了应有的刚性和严重性。

三、加强环境保护行政事业单位财务管理的紧迫性和必要性

为适应社会主义市场经济的要求,促进环保事业发展,落实科学的发展观,各环保行政事业性单位应赶紧行动起来,充分认识到财务工作的重要性,强化财务管理的监督职能。一手抓环境治理,一手抓财务建设,力争以最少的投入获得最大的产出,把有限的资金用在刀刃上,我国的环境保护事业才可能取得社会效益和经济效益的双丰收,我国的国民经济建设才能持续健康和谐发展。要从根本上改变目前我国环境保护行政事业单位财务管理现状,彻底根除环保行政事业单位的贪污受贿行为,保证环保资金投入社会效益和经济效益最大化,使经济建设和环境保护同步和谐发展,环保行政事业单位财务管理工作必须立即得到加强。

四、加强环保行政事业单位财务管理的具体措施

(一)设置独立的财务管理机构,引进高素质的财务管理人才。

我国各级环保行政事业单位的当务之急是在具备条件的单位设置独立的财务管理机构,引进高素质的财务管理人材。没有独立的财务管理机构,会计人员的身份不明确,会计人员的工作独立性就得不到保证,所谓的会计监督也就无法进行。我国《会计法》第四章第二十一条规定“各单位根据会计业务的需要设置会计机构,或者在有关机构中设置会计人员并指定会计主管人员”。我国各级环保行政事业单位多数没有独立的财务管理机构,财务管理职能被人为弱化,会计监督失去了应有的作用。环保行政事业单位只有设置独立的财会机构,财务人员才能冲出重围,会计监督才得到落实,财务管理工作才可能得到加强,才能保证我国环保资金投入的安全性,我国的环保资金投入才可能创造最大的社会效益和经济效益。

人才是第一生产力。我国环保行政事业单位财务管理工作之所以相对混乱就是因为没有既懂环保知识又懂财务管理的高素质复合人材。因此,引进高素质的财务管理人才已是各个环保单位迫在眉睫的任务。环保行政事业单位理工类人材济济,财务经营管理类人才却寥寥无几。由于长期以来环保行政事业单位领导对财务工作认识上的局限性,导致目前环保单位财务人员专业知识水平参差不齐,整体素质偏低。某市环保系统单位所有财务人员均非全日制财会或经济管理类中专及以上学校毕业,有的人员甚至没有经过简单的财务知识培训。在环保单位内部,学环境工程的半路出家从事财会工作,学外文的放弃自己的专长也来赶热闹做财会的现象比比皆是。因为单位编制有限,或出于不可告人的目的,财务岗位成了某些领导安排亲朋好友的香馍馍,连一些不懂会计科目的人也走上了会计岗位,单位的财务管理怎能走上正轨?

(二)建立部门会计核算中心,统一部门会计核算,加强部门财务管理。

本地区环境保护主管部门把其所属规模较小,人员较少,业务较少,行政级别较低的二层机构财权收归机关,在主管部门设立会计核算中心,统一核算所属相关单位的财会事项,按有关会计制度规定设置账簿,分户核算,所属单位资金性质、使用权不变,核算中心不得挪用、挤占和平调单位正常资金。各单位负责人对本单位财务管理负总责,确保单位的正常运转。单位只设立一名报账员,专职办理日常收支结算、报账业务和年度预算草案的编制,并负责单位往来款项和财产等管理。建立部门会计核算中心有利于控制二层机构经费支出,防止腐败的发生。而对未收财权,环保业务量大、人员多、会计事项较多,单独进行会计核算的单位,可试行会计人员委派制,由主管部门委派会计人员。被委派会计人员的行政关系、人事档案、工资福利等由主管部门统一管理。被委派单位财务部门相当于主管部门的派出机构,他们之间的关系是协作监督关系。财务部门有权监督对被委派单位的资金使用情况并提出合理化建议,保证每一笔项目资金落到实处,达到社会效益和经济效益最大化。财务部门除受上级主管部门行政领导外,在业务上同时接受上级财务机构的督导。

(三)狠抓内部控制制度建设,加强会计监督。

《会计法》第二十七规定,“各单位应当建立、建全本单位内部会计监督制度。各级环保行政事业单位应当根据《内部会计控制规范》的要求建立适合本单位实际情况,又切实可行的内部控制制度,加强单位内部会计及会计相关业务的控制,形成完善的内部牵制和监督制约机制,以堵塞漏洞、消除隐患,保护财产安全,防止舞弊行为,促进环境保护事业的健康发展。在制定内部控制制度时应从控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监控等五个方面通盘考虑,其中最重要的是单位控制环境的建设。因为控制环境规定单位的纪律与架构,影响环境保护管理目标的实现,塑造单位文化氛围并影响全体干部职工的控制意识,是实施内部控制的基础。由于单位领导成员在塑造良好的内部环境中发挥决定作用,应定期或不定期的组织单位领导成员进行会计后继教育,进一步了解和掌握国家财经政策、法规,带头遵守国家财经纪律,自觉主动维护国家资金安全。

(四)会计后续教育不仅要针对财会人员,也应面向单位领导层人员。

我国的会计准则和会计制度日益与国际接轨,财会人员只有加强学习,不断的充实和更新会计知识,才能提高自己的专业水平,才能在工作中得心应手、游刃有余。财会人员也只有通过不断的学习,才能准确了解掌握和领会党和国家的大政方针政策,才能在工作中自觉的维护和遵守国家财经纪律和财务制度。而单位领导成员在塑造良好的内部环境中发挥决定作用,他们的言行举止影响和左右着单位财务管理活动的落实情况。因此,建议财政部门每年应组织各单位领导干部进行会计后续培训,让领导干部们深入了解和掌握国家财经政策、法规,带头遵守国家财经纪律,做维护国家资金安全的表率。根据《会计法》的规定,单位负责人对本单位会计工作和会计资料的真实性、完整性负责。只有通过对单位领导的会计后续培训,明确他们的责任和义务,让他们认识到加强单位财务管理工作的重要性,从而使他们对单位的财务工作给予充分支持。总之,单位财务管理工作离不开单位负责人的领导和支持,同样少不了财会人员的辛勤劳动。大家只有相互尊重、相互支持、相互了解,共同努力,把单位的财务管理工作才能做好。

(五)加强内外监督,管好用好国家环保资金,促进我国环境保护事业的发展。

党的十七大根据国际国内新形势的发展变化,提出了建设生态文明的新任务和新要求。这是党中央和国务院加强环境保护,改善生态环境,促进可持续发展的重大战略部署。为实现这重大战略部署,党中央和国务院决定把国家环保总局升格为国家环保部,这一升格使各级环境保护机构公共管理职能得到前所未有的加强,工作任务更重,也使国家对环境保护工作的资金投入更大。为完成这一历史使命,国家于2007年始加大对了环境保护各项工作的资金投入。一是加大全国污染源调查、地下水污染现状普查、饮用水水源地污染现状调查等环境基础调查资金投入;二是加大环境监测、环境执法、环境标准制定等工作的资金投入;三是加大对环境污染防治的资金投入,特别是加强对重点流域、大气和土壤面源污染防治的资金投入;四是继续将生态建设与环境保护作为国债资金和中央预算内资金投入重点,加大对国家确定的重点生态项目和污染治理项目资金投入。面对庞大的环保资金投入,我们必须加强内外监督,建立和完善环保资金使用监督管理体制。在内监督方面,单位内部可设内审员,内审员由单位提名并经主管部门批准,内审员定期或不定期对本单位的财务收支情况、单位预算情况、单位内部控制制度情况进行检查,并将检查结果及需要整改意见以书面报告的形式提交单位负责人,内审人员直接对单位负责人负责,并享有向上级领导汇报工作的权力。在外监督方面,我国目前主要有财政检查和审计监督。我们应该大力提倡纳税人监督、全社会监督。只有强化监督,才能推动环保单位财务管理工作健康、规范、科学发展,进一步促进环保单位党风廉政建设。也只有强化监督,才能强化环保单位的财政预算意识,才能促进环保单位依法理财依法管理,才能保障我国环保事业的健康发展。

(作者单位:广西柳州市环境保护监测站)

参考文献:

[1]刘志刚.浅谈如何完善行政事业单位财务管理.会计师,2009(104)

[2]张玮.完善财务管理,应对经济危机.会计之友,2009(5)下

[3]孔巧.行政事业单位国有资产存在的问题及对策.会计之友,2009(5)下