导致城市弱势群体住房困难的政策因素分析

张道航

在住房不仅仅满足人们居住需要，甚至成为财富重要象征的今天，那些买不起和租不起房子的城市弱势群体，当属缺乏财富获取和积累能力的群体，或者说正是由于这种能力的缺乏才导致他们的低收入，因而才不具有住房的可支付能力。但是也不能不看到，与住房密切相关的某些政策的偏差、不到位乃至缺失，也是导致城市弱势群体住房困难的重要因素。

一、产业发展政策

房地产业的发展政策是从产业性质出发确立的保证房地产业健康发展的战略方针及措施。但是由于近些年来对于房地产业的性质及其定位缺乏准确的认识和把握，并存在着一定的摇摆性，因此房地产业的发展政策也始终处于“鼓励”与“限制”之间的摇摆不定态势，从而直接影响了房地产业的健康稳定可持续发展。

迄今为止，我国尚未形成完整的房地产业发展政策，这不能不说是一个缺憾。而我国房地产业在政策层面上存在的最大问题和缺憾，就是忽视房地产业的民生性质，缺少促进社会和谐与公平正义的政策导向。国外许多国家的政府为了解决弱势群体住房困难，都制定了相应政策来约束乃至鼓励房地产企业为弱势群体提供住房。例如在美国，政府不仅通过税赋减免、信贷优惠等政策，鼓励房地产企业开发弱势群体能够买得起的普通商品房，而且还通过一系列政策鼓励房地产企业或私人机构为弱势群体提供他们能够付得起房租的出租房。但在我国，不但缺少这种为弱势群体提供住房的产业发展政策，相反某些政策本身所伤害的恰恰又都是弱势群体的利益，让他们愈加陷入住房困难的窘境。例如，许多城市为了促进商品房的销售，出台了买房送户口的政策：再如，为应对2008年国际金融危机带来的房屋滞销，有些城市出台了对购房者实行政府送补贴的政策。购房送户口的政策增加了住房的含金量，房价自然没有不涨的道理：购房送补贴的政策实际上是变相地“托市”，为的是不让房价跌下来。推动房价上涨、阻止房价下跌，这两项政策所起到的作用横竖都不利于弱势群体。其实仔细分析起来，这样的产业发展政策不但不利于解决弱势群体的住房问题。而且也不利于房地产业自身的健康发展，甚至会带来灾难性后果。因为推动房价上涨势必会助长房地产泡沫，而在危机当中阻止房价下跌又将延缓产业调整和泡沫释放。这些政策作用的结果必然会让房地产泡沫越积越大。而一旦泡沫破灭，风险集中释放，一场由房地产引发的危机也就在所难免。远的不说，1998年的东亚金融危机和2008年由美国次贷危机引发的金融危机，都与房地产泡沫有着直接关系。

近些年来，社会对于房地产业的指责，例如“嫌贫爱富”、“暴利掠夺”、“纳税侏儒”、“挟持国民经济”、“圈钱圈地”等等，尽管与房地产企业本身的不成熟和社会责任缺失有关，但是决不应将其归结为产业之“恶”，从根本上说还是产业发展政策残缺不全，产业定位不清、政策不明，以及房地产业发展战略迷失所致。所以，弄清房地产业的基本定位，在此基础上形成包括企业规模起点、工艺设备提高、房屋节能标准、外资进入限制，以及保障和改善人民群众居住需求等一系列相关的产业发展政策体系，已成为房地产业健康发展和解决群众住房问题的迫切需要。

二、财政金融政策

在以货币交换为基础的经济形态中，任何产业的发展都离不开一定的资金。房地产业作为资金密集型产业尤其需要资金支持。而无论是财政政策还是金融政策都可以从资金层面对房地产业施加影响，使其朝着既定的目标或方向发展。然而。由于政策取向的偏差以及政策本身的缺位，目前在我国与百姓住房密切相关的财政政策和金融政策并未能充分发挥其应有的积极作用，反而让房地产业的发展偏离了民生轨迹，并进一步扩大了社会差距。

在2009年的全国两会上，一份由“全国工商联”署名的《我国房价何以居高不下》的发言，引起了业内外的广泛关注。这份发言稿是由“全国工商联房地产商会”于2008年7月至10月用了3个月时间，在北京、上海、广州、深圳、青岛、西安、成都、苏州和呼和浩特9个城市，选取62个不同规模和不同所有制的房地产开发企业的81个项目，进行深入调查和分析研究后撰写成的。它对于莫衷一是的房地产成本给出了四个方面的数据：一是开发企业直接成本主要为土地成本，占52.8％：二是开发项目总费用支出中，流向政府(土地成本+税收)的占49.2％：三是开发项目总销售收入中流向政府的份额占37.36％四是除土地成本支出外，房地产企业税收占总成本的26.06％，除此之外还要缴纳20多种收费。这组数据表明，现行财政政策使得政府成为房地产开发中最大的受益方。诚然，降低税费未必会让高企的房价降下来，但是过高的税费必然会推高房价则不言而喻，因为这些税费最终都要加到房价中去。我国现行税收政策不仅将房价定格在一个较高的价位上，而且税收政策在某些方面的缺失又造成了房屋资源的浪费。近年来全国空置商品房呈逐年增加态势，到2009年第一季度已达2亿平方米，几乎在所有的城市都会看到这样一幅景象，一边是大量的住宅被闲置，而另一边却是弱势群体的住房困难。如果能够通过开征不动产闲置税和物业税等财税政策来调节，不但可以逼迫开发商降价促销，也可以抑制过热的房地产投资需求，从而为弱势群体住房困难的解决提供条件。

金融政策对于房地产业的发展来说更是举足轻重。不仅从事房地产开发必需用银行贷款，因为这对于房地产开发企业来说犹如一道防火墙，一旦开发的房子卖不出去，就可以用这些房子冲抵贷款而脱身。而对购房者来说，动辄几十万元乃至上百万元一套的房子，如果没有金融支持，几乎所有普通家庭都是力所难及的。然而，我国的房地产金融政策一直是对房地产开发关注的多，对于帮助百姓解决住房问题，尤其是对于帮助弱势群体解决住房困难关注的少。例如，经济适用房目前在许多城市不具有完全产权，因此有些城市的弱势群体在购买经济适用房时便无法得到贷款，即使已经取得了购买经济适用房的资格，也因为拿不出钱来而只好放弃。再如，住房公积金本属一种合作性质的住房金融政策，目的是为了解决城市中弱势群体的住房困难，然而这项政策对于那些弱势群体来说却于事无补，尤其是对那些下岗失业人员来说，他们不可能申请公积金贷款，而且按照现行政策规定，他们的公积金账户只能封存不能提取。截至2007年底，全国累计向830.04万人发放了住房公积金贷款，仅占建立住房公积金职工总数7187.91万人的11.5％。不仅如此，由于住房公积金享受免税政策，所以它又成了某些单位给职工多发报酬的避税工具。这不仅违背了公积金政策的初衷，也人为地带来了社会收入分配差距的扩大，不

利于社会和谐。难怪有人对目前躺在账户上睡大觉的1.2万亿住房公积金发出质疑，并提出应当将其返还给个人。

三、住房保障政策

市场机制在促进效率提高的同时，也存在着将人群中的资源占有差距拉大的弊端，即经济学中所说的“社会发展目标异化”的现象。为了克服这一弊端，就需要建立起相应的公共政策体系来保障基本人权，并通过资源的再分配维护社会公平、实现社会稳定。住房保障政策就是公共政策体系中不可或缺的重要内容，为维护社会整体和长远利益，社会必须通过住房保障政策帮助那些依靠自身能力无法解决住房的弱势群体，让他们也能住有所居。

但在我国房地产业发展和住房分配制度改革的进程中，与之相适应的住房保障政策的实施和保障体系的建设却相对滞后。1998年的住房分配货币化改革尽管对解决城市弱势群体的住房问题作了相应的要求和部署，但由于在此后的时间里地方政府纷纷将主要精力倾注于住房分配货币化改革，许多地方又都奉行只售不租的改革取向，使得住房保障不可能提到应有议程，从而出现了住房市场化改革与住房保障建设不同步的现象。随着住房市场化程度的不断提高，二者之间的不同步现象越来越明显，弱势群体的住房困难也越来越突出。于是，2005年5月9日下发的《国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》(即国办发[2005137号文)，明确提出要加强经济适用住房建设和完善城镇廉租住房制度，国家建设部还进一步要求，到年底所有地级以上城市都要建立起廉租住房制度。但截至2005年底，全国291个地级以上城市中，仍有70个还未建立廉租房制度，即使那些已经建立了廉租房制度的城市有许多是象征性的，与实际需要相距甚远。截至2007年10月底，全国累计只解决了68.1万户城市低收入家庭的住房困难，按建设部的测算全国有1000万户住房困难家庭的话，这样的解决速度需要将近30年才能完成。2007年是我国住房分配货币化改革后房价最为突飞猛进的一年，这一年全国70个大中城市房价同比上涨7.6％，涨幅比2006年高出2.1个百分点，其中普通商品住宅销售价格上涨了8.6％。房价的“大跃进”让决策层意识到，房地产业发展的另一条腿一住房保障的短缺正在加剧着市场失衡。因此，2007年8月7日国务院下发了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(即国发[2007]24号文件)，在这个文件中，住房保障被明确定性为政府公共服务的一项重要职责，这一年也被舆论称之为“民生地产元年”。当2008年遭遇国际金融危机之际，为应对危机中央启动的10项措施中第一项就是安居工程，并计划到2010年投资9000亿元建设保障性住房，以此可解决750万个家庭的住房困难。从1998年住房分配货币化改革算起至今已经10年，住房保障才算真正提到了日程，并有了落实的时间表。2009年4月，胡锦涛在山东视察时叮嘱当地干部：“保障性住房建设既是民生工程，更是民心工程”。

不过也必须看到，建设好这项民生工程乃至民心工程仍然还有许多工作要做，就我国目前的住房保障政策来说还存在不少差距。一是住房保障政策体系还不健全，保障覆盖面太小：二是保障主体及政策界限不清晰，住房保障方式不规范：三是住房保障政策的落实还缺少组织保障和制度保障，大多数城市没有明确的管理机构，资金来源缺乏制度化。住房保障政策的滞后，已经给一部分弱势群体带来住房困难，并延缓了社会的民生改善，所以在当前和今后的一段时间里，不仅要加快住房保障政策的完善和落实，还要加快住房保障制度体系的建设。以完善的制度体系泽被苍生，才能实现民生的可持续发展并赢得民心。