论科学发展观视角下公务员财产申报制度立法

以　晴　刘贤明

摘要:作者结合当前世界各国公务员财产申报制度立法的形势和时代背景,就《联合国反腐败公约》问世后中国的法治建设和廉政建设,构建社会主义和谐社会,践行科学发展观以及WTO规则中行政透明度原则要求及其有关“承诺”,在论证公务员财产申报制度立法的应然性(必要性与可行性)的同时,揭示了立法滞后的客观性和思想观念的保守性,提出了合宪性、代表性和廉政性是公务员财产申报制度立法的应然性的论点{公务员财产申报法是公务员身份的题中应有之义法｝,并探索了公务员财产申报制度立法与执政党公信力和构建和谐社会的关系问题。

关键词:合宪性;代表性;廉政性;公务员财产申报立法;科学发展观

中图分类号:D630文献标志码:A 文章编号:1002—2589(2009)17—0015—07

“阳光法案(公务员财产申报制度立法)”一经提出,就得到专家、学者和民众的一致叫好,有调查显示,90%的民众支持尽快建立该制度,有关部门对相关法案的研究已持续20年,15年前的1994年,《财产收入申报法》即被列入全国人大常委会立法项目。

一、公务员财产申报法的立法依据

依法治国,构建社会主义和谐社会,需要从亚洲各国乃至世界各国的法律文化及其实践中吸取有益的经验。公务员财产申报制度源于1883年英国的《净化选举、防治腐败法》。至今,俄罗斯、意大利、德国、法国、美国、阿根廷、智利、澳大利亚、新加坡、泰国、日本、韩国、印度以及中国台湾和香港地区等,都先后确立了这一制度。根据中国的国情和构建和谐社会的实际需要,——扼制两极分化,加强廉政建设和法治建设,顺应国际形势发展的潮流,出台有中国特色的公务员财产申报法势在必行。关于国家公务员财产申报问题,其呼声迭起,但是,一部“申报法”却迟迟不能出台,其原因何在?在中国,“十七大”报告主题:高举中国特色社会主义伟大旗帜,以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻科学发展观,继续解放思想,坚持改革开放,推动科学发展,促进社会和谐,为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗。“十七大”报告体现了中国共产党执政理念的重要升华,是马克思主义中国化的最新成果,这一理念和决策义无反顾地将一部“申报法”推上了立法前台。在国际,《联合国反腐败公约》问世、中国的法治建设和廉政建设、构建社会主义和谐社会、践行科学发展观以及WTO规则中行政透明度原则要求及其有关“承诺”,也构成中国的“申报法”必须出台。

二、立法滞后的客观性和思想观念的保守性

就实际情况而言,公务员财产申报制度所指的公务员应当是广义的公务员,即除了政府机关,行政机关,行政部门,行政机构的行政人员之外,还包括司法人员,法律法规授权组织中的有一定职权的公职人员,以及具有一定的政治地位和政治权力的人员.这些人员相对于一般公民和普通群众而言有其职权和地位,或者在一定范围内有其裁量权,比较而言容易滋生钱权交易和不当财源,故在公务员财产申报法的申报范围之列。公务员制度应包括公务员财产申报制度,没有“申报制度”的公务员制度是不健全不完善的公务员制度。

“中华人民共和國是工人阶级领导的,以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”。“中华人民共和国的一切权力属于人民”。宪法是根本大法,是治国安邦的总章程,是公民权利的保障书,守法护法是每一公民的神圣义务。人民赋予了公务员一定的权力(职权),公务员就应当相应地尽到特定的义务。正视国际国内反腐的严峻形势与中国的廉政建设,不难发现在过去的30来年中,虽然市场经济的框架已经基本得以确立,但为市场经济必不可少的利益均衡机制却没有相应地建立起来。在中国社会发展的“临界点”,必须以“和谐社会”理念,回答在社会变革的过程中如何处理和协调不同社会群体的利益,特别是解决强势群体与弱势群体之间的利益均衡的问题。当前,面对全球化浪潮,面对民主意识日益增强、社会诉求日益增多,各种思想文化观念的碰撞日益强烈,而基尼系数偏高的社会弊端,客观上要求执政阶级善于把握矛盾并化解矛盾,从而保持社会经济可持续增长。一部公务员财产申报法的立法是如此的滞后,不能不令人指斥。

看来有必要再次翻开宪法,重温一次根本大法的真谛和社会主义宪法的主要原则。根据宪法精神和逻辑事理:国家机关、政府部门更应严格守法、护法;国家公务员、特殊部门公职人员更应模范守法、护法。可以说,一部公务员财产申报法的立法与出台,就是正本清源,就是从源头上根治腐败。

江泽民同志曾指出:我们党之所以赢得人民的拥护,就在于我们党作为中国工人阶级的先锋队,不论在革命战争年代,还是在建设与改革时期,历史证明中国共产党总是代表着中国先进社会生产力的发展要求,代表着中国先进文化的前进方向,代表着中国最广大人民的根本利益,并通过制定正确的路线方针政策,为实现国家和人民的根本利益而不懈奋斗。基于“三个代表”思想,党中央颁布了《党政领导干部选拔任用工作条例》,其中第二章第六条第5款为(选拔任用条件):“正确行使人民赋予的权力、依法办事、清正廉洁、勤政为民、以身作则、艰苦朴素、密切联系群众,坚持党的群众路线,自觉接受党和群众的批评和监督,做到自重、自省、自警、自励,反对官僚主义,反对任何滥用职权、谋求私利的不正之风。”该条例体现了我们党与人民群众的血肉联系,与江泽民同志“三个代表”思想保持高度的一致,在“依法治国”、“以德治国”的历史进程中掀开了新的一页。随着中国入世后的履约,与国际经济、法律的接轨;随着我国各项工作(包括法律体系的不断健全和完善)的展开,一部公务员财产申报法的出台将指日可待。届时,“申报法”与“任用工作条例”相得益彰,堪称中国党风和廉政建设、法治建设领域的“双子星座”。

然而,围绕这一立法工作,社会争议颇大,阻力极大。其阻力除了盘根错节的社会因素外,其中最大的阻力莫过于一些人的“功利”思想意识和陈旧保守观念。在笔者看来,持有这种“功利”思想意识和陈旧保守观念的人主要是“既得利益者阶层”;换言之,“既得利益者阶层”基于已有的利益,容易站在自我的角度看待“申报法”的出台。当然,围绕这一立法工作的社会争议的社会阶层、社会群体是多元的。现就这些争议的焦点和意见归纳如下:(1)有的认为国家公务员的收入显示在工资、奖金上,一目了然,没有必要搞财产申报;(2)公务员法中已有法律规定和廉政监督机制,如公务员的条件、义务、考核、奖惩、交流与回避、工资福利保险、法律责任等规定,都要求公务员廉洁自律。还有一部《党政领导干部选拔任用工作条例》,若实行财产申报制度和制定“申报法”是多此一举;(3)认为自己身为公务员,是经过竞争考核录用的,自己有专长、技能、才干,而且工资水平本来就低;(4)认为自己出身好,前辈有功、后辈享福理所当然;(5)认为将家庭财产公诸于众,不符合中国人的传统心理和现实情况;一方面,大多数人普遍不愿意暴露自己有多少存款、现金、房产、有价证券等;另一方面,不少人认为家庭成员的财产份额很难以经济指数确定而申报清楚;(6)认为申报财产会造成很多麻烦且手续复杂,因而须花一定的人力、物力和财力;(7)认为个人财产属家庭私事,国家没必要管得太细:如宪法第十三条,商业银行法第二十九条都有明确的规定,给私人财产以保护;(8)更有甚者,比如“两会”期间就有包括代表在内的“实力派”官员公然斥责公务员财产申报,说什么这是侵犯私人财产权,并且还说“要申报财产,为何群众不申报财产?”

乍一看来,这些意见不无道理,其实,认识事物、考察社会问题,应当透过表层的现象揭示其深层的本质。以上意见(1)和(2)未免以偏概全,而且显然不了解和谐社会的理想目标进程中的内在要求,——认识矛盾和化解矛盾。至于《中华人民共和国公务员法》(2005年4月27日通过),主要是为了“实现对国家公务员的科学管理,保障国家公务员的优化、廉洁,提高行政效能”,而“国家公务员财产申报法”的创制,主要是为了公务员的财产合法化和透明化,同时也是这方面的个人权益保障化.“二者”在“坚持为人民服务的宗旨和德才兼备的用人标准,贯彻公开、平等、竞争、择优原则”上基本一致,但公务员法侧重于“行政效能”和“用人标准”,而“公务员财产申报法”则侧重于“政务公开”、“行政透明”、“财产来历合法”、“为‘官清正廉洁”方面。一句话,前者侧重“合格”标准,后者侧重“合法”标准.(3)和(4)则表现出一种“功臣”思想和“贵族”意识,那种优越感有脱离群众、有悖于市场经济时代与民主法治进程规律。如果溯其源,不难发现其中(4)的“傲气”还基于一定的封建意识和贵族特权思想残余.他们出身于老干部家庭,在整个公务员队伍中占有一定比例。当然不是所有这类出身的公务员都不懂得今天中国不是“世袭制”,没有贵族特权而是主体平等。党的政策并不特别青睐干部子弟。可以说,几乎所有的公务员都懂得应当体验革命前辈艰苦奋斗的生活作风,不吃老祖宗,不能挖社会主义的墙脚,不能坐吃山空,只能“大河有水小河满”的道理。但实际情形往往是,一旦职权在身,“近水楼台先得月”。特别是在“糖衣炮弹”,在“银弹肉弹”面前,往往变得意志薄弱、法治观念淡薄,哪还记得什么“道理”、什么“党纪国法”?(5)和(6)两种意见则纯系一己之见,貌似有理、实则无理。我们能否把视野拓开看看周围。在WTO背景下,在中央核心层大力反腐的决心下,中国的相关立法,诸如政务公开、公务员财产申报等,实际上是对WTO规则行政透明度原则的贯彻何况,中国还是《联合国反腐败公约》的缔约国,理应守法并维护大国的形象。至于意见(7),其错误原因主要是不明白自己的“双重身份”(国家公务员——自然人)。最后是更有甚者的(8),其实,该说法十分荒谬。尚且不说公务员财产申报是针对公务员的公职身份的,公务员财产申报法是针对公务员身份的题中应有之义法;仅就群众(平民百姓)的实际收入和财产状况及其手中权力等因素而言,则完全没有申报的必要。可见,第“(8)”之说,未免暴露出“实力派”官员地道的“既得利益者阶层”对“申报法”的出台有一种拒斥心态。

也正是这种不明白自己的“双重身份”(国家公务员——自然人),往往在人生得意时便忘形。我是官,你是民;这事属我管,权力在我,你应当清楚;这事“不属我管”,我不能“超越权限”……。总之,唯利是图,否则免谈。什么“滥作为”,“不作为”,只要不构成犯罪(如《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》),就规治不了那些有“大法不犯,小法不断”行为的腐败官员。——久而久之,这种劣迹会严重败坏社会风气。其实,也正是这种不明白自己的“双重身份”(国家公务员——自然人)的糊涂思想,加上世人趋炎附势,使“我是官”极易栽入腐败的泥淖,最后终于自食其果,受到法律制裁。在中国,由于封建社会几千年的积习,诸如“官本民从”,“以政代法”之类的封建思想观念的残余,而这些因素一旦与市场经济的某些负面因素(诸如钱权交易,“潜钱规则”等)不谋而合,滋生腐败的土壤则“得天独厚”。以2005年出炉的“透明国际清廉指数全球排名榜”来看,中国虽不在最清廉的前20个国家和地区之列,也不在最腐败的后20个国家和地区之列,但作为一个对自身负责的执政党和政府,应当认识到反腐倡廉的重要性。党的“十七大”报告,其伟大英明还在于其严正指出了当前“消极腐败现象仍然比较严重”,并着手制订、完善和实施为“确保权力正确行使,必须让权力在阳光下运行”的政策法规。但是,无庸讳言,近些年的政策法规对防治腐败的实施效果是有目共睹的收效甚微,怎么办?赶快出台一部防治腐败系列法典,特别是《公务员财产申报法》。

三、现实问题的严重性和相关概念的混淆性

公务员财产申报制度的立法是在国际大背景下,根据中国廉政建设需要,为体现依法行政、行政透明而创设。其目的是为了国家长治久安、人民安居乐业、民族兴旺、可持续发展、祖国富强。应当明确,这样一部公务员财产申报法律的出台不仅是十分必要的,而且是应当及时的和指日可待的。然而,有媒体称:“阁员财产申报制度,在世界各国被普遍视为反腐败最有效的手段之一。关注这一立法不仅是关注时代的民主的法治的潮流与进程,而且是关注一个执政党公信力凝聚力的提升。不仅是“构建社会主义和谐社会”的题中应有之义,而且是一个国家一个民族可持续发展永远立于不败之地的有着内在联系的条件,是十分重要的方面。可以说,公务员财产申报立法及其制度的建立不应当再是一种理论研究和探讨,而应当进入国家立法的议事日程,且应当以国家强力做后盾极力推进立法并早日出台。

为了进一步明确这一命题,现就立法滞后、其观念问题的症结所在作深入分析:

其一,混淆了公法和私法的界限。个人财产属家庭私事,没错,但是“公务员财产”与“个人财产”、“家庭财产”能否划等号?作为一项法律法规和制度,它包容了对“国家财产”、“集体财产”、“个人财产”,甚至“他人财产”的多方位的、充分的关照,甚至是平等的全面的关照;而应当明确的是,这里法律调整的范围和指向是“公务员财产”的“合法性来源”问题,是“来源公开”、是“透明化”问题。简而言之,它不是私事,而是公事。从法律调整的范围看,前者(“个人财产”)属于私法调整的范围,而后者(“公务员个人财产”)属于公法调整范围。从法律规范的分类看,前者属于私法规范,后者属于公法规范。

关于公法与私法之分,可以从不同的角度,取某一标准去考察。如果从利益的角度,以此为标准考察,则发现公务员财产申报法规是以保护公共利益为目的的法律,而不是以保护私人利益为目的的法律,当属公法范畴,而非私法范畴。如果从主体的角度,以此为标准考察,国家公务员的身份有别于普通人,他往往代表国家(或行政机关,或司法机关,或特殊部门)而与公民发生法律关系,——即公权关系而非私权关系。

公法和私法划分的意义在于,当论及两类法调整两类不同的法律关系并采取相应的不同的法律调整方式,有利于我们区分两种不同的法律规范,也有利于理顺全民所有制企业的产权与经营管理权之间的关系;并且还有利于我国法律与通行的国际规范接轨[1]。顯然,“私事说”的症结所在是不明己之身份,又不懂得公法与私法之分。

其二,混淆了资本主义社会制度和资本主义执政理念与建设的界限。可以说,美国经济的崛起过程,实际上也是一个制度完善过程。如果没有完善的制度建设,我们很难想象美国仅仅靠自己的资源就可以取英国的“世界工厂”之位而代之,因为资本只会往安全、可靠的地方流动,大量的投资者需要“公平交易”和“廉政性环境”。

有人说,美国虽然是资本主义,但它也不是放任自流其缺点和缺陷而有其繁荣的。今天的中国已经克服了指令性计划经济扼杀个人生产积极性的缺点和弊端,但要注意的是,别将“社会平等”这活泼的婴儿连同洗澡水一起泼掉。还有人说,中国国有企业的问题并不在“集体性”的导向失误,而是官僚主义和不民主作风在作崇[2]。中国作为一个发展中国家,资本短缺是事实。中国要成为“世界工厂”,吸引足够的外资是其中的一个必要条件;这是被美、日、韩等国的施政措施及其经验证明过的。但是,一国经济的可持续发展,首要的问题是营造民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会环境。当前震荡世界的金融海啸,以及海峡对岸的“政坛地震”与“要人入狱”的现象,也都从一个侧面说明了民心不可欺。他山之石,可以攻玉,资本主义制度中关于廉政性建设的措施也有可资借鉴的。社会主义国家廉政建设历程中会遇到顽固保守的阻力,理所当然,顽固保守的东西绝不是社会主义的东西。资本主义国家和社会主义国家都重视法治和综合国力的问题,都讲究完善施政措施、宏观调控和改革,都不可玩忽民意而不重视民心工程。作为反腐利剑之一的公务员财产申报法,正是基于此;故曰:它是一国执政者依法执政、永保执政地位的强有力杠杆。

其三,混淆了“先富起来”和“共同富裕”的概念。邓小平同志坚持人民利益至上标准与社会主义价值标准的统一,把提高人民的生活水平作为社会主义的题中应有之意,把共同富裕作为社会主义的本质。根据当时的国情,邓小平同志提出了“允许一部分人先富起来”,这是第一步,今天看来非常成功。第二步即由“先富者”带动全民致富,然而这第二步却步履艰难。第一步可以借鉴美国和其他国家资本主义的经验;第二步却要在大力发展社会主义文明的同时,还特别要阻止资本主义文明的腐蚀,对外拒腐、对内反腐,即防止颠覆[3]。党的十六大把“社会更加和谐”作为全面建设小康社会的目标之一提出来;党的十六届四中全会又把“提高构建社会主义和谐社会的能力”作为党执政能力的一个重要方面明确提出,意义非凡;党的十七大把这些执政理念进一步系统化、成熟化。“先富”只是步骤和方式而已,“共富”才是方向和目的所在。社会主义从根本上否定了几千年来人剥削人的制度(劳者不获、获者不劳)。人民利益至上标准和社会价值标准的统一,客观上要有一个政务公开和透明。“透明”本身就含有政策、法规、机制、运作的“合宪性”、“代表性”和“廉政性”要义。“财产申报”既是“要义”的体现,也是“透明”的体现。江泽民同志在十五大报告中强调:“堡垒最容易从内部攻破,绝不能自己毁掉自己。如果腐败得不到有效惩治,党就会丧失人民群众的信任和支持。”这就是公信力与力量之源,慎之又慎,大之至大。

其四,混淆了“合法财产所有权”与“财产来历不明”的概念。宪法第十三条规定:“国家保护公民的合法收入,储蓄,房屋和其它合法财产所有权”;商业银行法第二十九条规定了“为存款人保密的原则”。但要明确的是:宪法和法规所保护(保密)的是“合法财产所有权”而不是“财产来历不明”。合法财产受法律保护,但“不明来历之财产”则不受法律保护。公务员的双重身份(公民身份、职权身份)决定了他的财产必须是能说明其来历的,这就是“透明度”问题。现在,可能有人拿新近出台的《物权法》来反对“申报法”的立法,持这种反对观点的人或许认为《物权法》保护私有财产,而“申报法”否定私有财产。其实这种表象的矛盾是容易使人对《物权法》立法宗旨产生误解。这正如上文已提及的:作为一项法律法规和制度,它包容了对“国家财产”、“集体财产”、“个人财产”,甚至“他人财产”的多方位的、充分的关照,甚至是平等的全面的关照。法学界就这些问题的看法,已基本由歧见而终于达成共识。譬如王利明在其《平等保护原则:中国物权法的鲜明特色》一文中指出:“平等保护是物权法的首要原则,也是制定《物权法》的指导思想”。“物权法作为基本财产法必须反映宪法的所有制关系”。于此可见其立法宗旨不仅仅是保护私有财产,不仅仅是保护有产阶层,而更重要的是维护安定的社会关系,为社会制度和公共秩序提供法律保障。如果我们在运用公共权力中,连这一问题都不能很好地把握,要谈管理目标,要谈社会价值取向,要谈“和谐社会”的理念,未免不产生思维上的自相矛盾,难免不与行政相对人发生不应有的矛盾纠纷(当今社会矛盾纠纷,千头万绪,错综复杂,无不源于此),甚至久而久之,越来越脱离人民群众。“失民心则失天下”,——这与“三个代表”思想当然背道而驰。

其五,利令智昏,很难不做“李自成”。观史之兴废,业之成败:岂知“取之不易,守成更难。”“求木之长者,必固其根本;欲流之远者,必浚其源泉;思国之安者,必积其德义。源不深而望流之长,根不固而求木之长,德不厚而思国之安,臣虽下愚,知其不可,而况于明哲乎!”据史料载,唐太宗在阅毕谏议大夫魏征这一奏疏时道:“得公之谏,朕知过矣。当置之几案,以比炫韦。”古代帝王也有能“纳谏”改过者,而今之一般官员,往往多易沉溺于金钱和财势之中,往往在有机可捞时不计后果。一日不仆,捞之又捞;久而久之,便滑向了人民群众的对立面。孰不知,“怨不在大,可畏惟人;载舟覆舟,所宜深慎。”——“居安”时不“思危”、“富贵”时却“忘本”,很难不做“李自成”。

有些人,一旦掌权、逐渐忘本变质,这类事例,不胜枚举。上有陈希同、成克杰、李纪周(今又有陈良宇、黄松有)等,下有赖昌星之流和一批“26”腐败分子(史称“26”腐败现象浮出水面)。他们有一个共同特点:就是日子本不错,但私欲却更为膨胀,本有受人尊敬的“名气”和令人敬崇的地位,甚至成了民众崇拜的偶像,但他们却与民众的感情一日比一日疏离,以致良心泯灭。这种现象正如有人高度概括的:金钱与人伦可能成反比,地位与人格未必成正比。有人预测:“这批‘时代蛀虫一旦壮大起来并形成一个巨大的利益集团,就会携群体之优势集体向社会、向党发难,从而提出自己的利益要求,要求改变党的性质,改变社会的性质,为的是使自己的身份公開化,利益合法化,权利正当化,在更高的政治层面上构筑起属于他们自己的未来和优势。”[4]而这一大害问题不能不说将关系到一国之宪政,关系到治国安邦的总章程的存续的问题。

“极乐成哀,纵欲成灾”(吴兢)。这形形色色的腐败确实是“直接关系到我们党生死存亡的大事。在这方面,一些国家解体,一些长期执政的政党丧失政权,已经为我们提供了沉痛的教训。”[4]当今世界并不太平,9.11事件打破了美利坚共和国的安宁美梦,也告诫了国际和世人,我们不能效法资本主义国家对社会最低层的五分之一人群的漠视。美国从70年代末期开始出现资本主义世界现在可以普遍看到的“无家可归”现象;今天,美国男性未婚的无家可归者有40%搬进了“家”——监狱。这里值得一提的是:美国人口的五分之一只不过5000万人,中国人口的五分之一就等于美国人口的总和。当前逾演逾烈的次贷危机也从一个侧面告诉人们“幕后”和“潜在”的问题及其成因多么不容忽视。黑格尔有一句名言,“恶是推动社会进步的杠杆”。——中国创制一部公务员财产申报法的立法环境应当说已经成熟。

四、立法的应然性及其与和谐社会的关系

中国政府于2003年12月10日签署了《联合国反腐败公约》,经过约两年的积极准备,于2005年10月22日将公约提请全国人大常委会审议,全国人大常委会已于2005年10月27日审议批准了该公约。根据公约第68条第1款的规定,公约应在2005年12月14日生效,这个时间晚于中国批准公约后的第30天,因此该公约也应于2005年12月14日生效之日就对中国生效。这意味着中国应按照《联合国反腐败公约》的规定行使权力、履行义务。因此,狭义的反腐败法法典既指国家立法机关制定的法律,还应包括《联合国反腐败公约》。

随着经济全球化的发展,腐败犯罪日益猖狂,成为严重危害世界各国经济发展和社会稳定的公害。2001年6月联合国官员宣称,全世界每年洗钱的数额高达1～3万亿美元。据国际货币基金组织估计,全球每年洗钱的总数额相当于全世界国内生产总值的2%～5%,全球的黑钱经过慢慢积累已达1兆亿。据2003年世界银行统计,全世界每年进行跨国流动的腐败资金约有2万亿美元。面对如此严重的腐败犯罪,仅仅靠一个国家的努力是不够的,需要在全球一级建立国际机制和制度安排。正是在此背景下,并且在世界区域组织制定出台的腐败犯罪区域性法律文书基础上,协调世界各国治理腐败的科学理念和策略,形成了全球打击跨国腐败犯罪共同接受的准则。一个腐败盛行的国家是一个没有希望的国家,打击和预防腐败是人类社会的责任。这已经成为世界各国的共识。公约确立了预防、定罪与执法、国际合作、资产追回、履约监督五大反腐败机制。

对这部公约,中国一直十分关注。不仅参与了全部谈判和起草过程,而且积极而审慎地进行了大量的关于签署、批准公约的相关工作。去年10月在全国人大常委会批准我国加入《公约》后,国内外对中国加入《公约》给予了高度评价。腐败犯罪已经成为跨国有组织犯罪、贩毒、拐卖人口之后的第四大类国际犯罪。目前,中国腐败犯罪所造成的损失金额:每年税收流失5700亿～6800亿元;公共投资与公共支出2575～3410亿元;地下经济(包括走私)300～340亿元;社会福利损失1300亿～2020亿元……这是来自胡鞍钢主编的《中国:挑战腐败》一书中所纰漏的惊人数字。究其原因是多方面的,但不可忽视的重要原因是我国现阶段还没有一部完整的反腐败立法,针对腐败犯罪而确立的完整的诉讼程序规则更是立法的空白,直接降低了反腐败的整合力量,大大减速了依法治国的进程。

《公约》将腐败行为定为国际犯罪的同时,还确立了反腐败的科学理念和策略,形成了全球打击腐败犯罪的法律准则。我国作为《公约》的成员国,与之相协调并将反腐败举措全部纳入法制轨道,将刑事程序立法改革的客观要求与主观诉求有机结合。我国现有的刑事程序立法水准欠缺和冲突以及与《公约》规定的差距,有赖于及时启动国家司法改革程序为之完善。打击腐败犯罪,要以我们的刑事政策为根本,以《联合国反腐败公约》为基础,加强对腐败犯罪的法律特征和社会特征的研究,以便在国际合作中处于主动地位。

在学习实践科学发展观、把改革开放和社会主义现代化事业推向前进的伟大征程中,我们还会遇到许多新的“考题”。正因如此,我认为,西柏坡廉政教育馆专设“进京赶考”展点,意在提醒我们时刻牢记毛泽东同志的“进京赶考”,常怀赶考之心。党的事业无止境,“进京赶考”无穷期。作为党的各级领导干部,只有常怀赶考之心,常修为官之德,常除非份之想,永葆共产党人政治上的坚定性和思想道德上的纯洁性,才能在各种复杂的局势面前不迷失、不懈怠,才能在各种考验面前向党和人民交出新的合格答卷。

在新的历史条件下,重温毛泽东同志“进京赶考”的教诲,常怀赶考之心,对党的各级领导干部来说至关重要,而考官仍然是人民群众。这就要求各级领导干部,一要有求真务实的工作作风,不能搞虚假,不能搞浮夸,蒙骗群众或者把群众当“阿斗”,到头来只能被群众所唾弃,必须求人民群众的历史地位和作用之真,必须务发展最广大人民群众利益之实;二要有为人民群众利益而为的政绩观,为个人升迁或树碑立传的“政绩”、劳民伤财的“形象工程”,都是万万搞不得的,要不断地创造出健康的、可持续发展的、为人民群众拥护的政绩;三要务必保持艰苦朴素的光荣传统。“勤由节俭败由奢”,尽管时代变化了,社会进步了,但共产党人“吃苦在前,享受在后”的本色不能变。尤其是当今社会,党员干部更应耐得住清贫,守得住寂寞,不存非份之想,不贪不义之财,“苟利国家生死以,岂因祸福避趋之”。倘若如此,就不愁考试不及格。而要如此,莫过于创设良好的制度环境,出台“申报法”以堵不良动机之所指。

以人民利益至上为出发点,以国家长治久安、民族富强、社会效益为目的,是立法工作的价值取向;而合宪性、代表性、廉政性既是对公务员财产申报制度及其立法的定位,也是社会主义和谐社会的本质特征和题中应有之意;亦即和谐社会视角下公务员财产申报制度立法的应然性。

公务员具有国家公职人员与公民双重身份,其行为分为职务行为和个人行为。“财产申报法”是公法范畴,申报财产的义务是针对他们作为公职人员身份的。因此,公务员应当明确自己手中的权力是人民赋予的,这是“合宪性”要求的体现之一;公务员行使权力的唯一宗旨是代表和维护国家和人民的共同利益,这是“代表性”要求的体现之一;公务员手中公共权力的廉洁性质要求公务员不管收入多高,都必须如实申报自己的财产,这是“廉政性”要求的体现之一。特别是当今体制转轨时期公务员较之一般人员较容易利用手中的公共权力进行非法交易产生腐败。据有关媒体披露,比如“国有资产”,某些评估机构有可能得到了其主管部门的“关照”,或以“顺手牵羊送人情”,或直接或间接得到了某些方面的好处,如此等等。又如“税收流失”导致国家财政的亏空和损失而流入了不法分子私人腰包,更有甚者,“官”——“倒”联手,大肆鲸吞。然而,在当今世界范围内民主法治浪潮高涨,高新科技背景下国界因素渐趋淡化,彼此之间的社会影响力客观存在,执政党如果不能居安思危,不能营造良好的法治环境,要立于不败之地实在难以想象。新近“两会”民意调查,反腐倡廉仍居榜首,说明腐败问题依然是民众关注的焦点所在。有鉴于此,国家立法机关应当在中国刚性宪法的基础上制定与出台公务员财产申报法;惟此,才能从根本上对形形色色的腐败现象以调整、制约、匡正,对构成犯罪的以必要的刑事制裁,这既合宪、合法,也合马克思主义经典原理;也只有一部融實体法与程序法于一体的申报法才有真正意义上的约束力,才有真正意义上的根治腐败。

公务员财产申报法就是一种行之有效的、防患于未然的刚性法,也正因如此,才充分体现其立法价值。“依法治国”,“以德治国”,“构建社会主义和谐社会”,——作为执政党的大政方针,是顺应历史发展潮流,合乎科学发展观,为推进中国特色社会主义伟大事业作出的重大战略举措。“和谐社会”内在地呼唤民主与法治,呼唤司法公正与司法效率。

1995年5月25日中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》。该项规定是我国首次要求党政领导干部申报接受监督的制度,其对收入申报的宗旨、申报主体、申报范围、申报时间、受理机构、违反责任、执行监督、解释及生效日期都作了规定,构建了我国财产申报制度的基本框架。这对惩治腐败起到了一定的作用,但也存在明显缺陷和不足。第一,申报主体范围有限。就行政机关来说,对县级以下乡、镇基层政府负责人没有规定,其实他们最接近群众,有相当大的权力,很容易产生腐败行为;对申报主体离退休后一定时期内的收入申报缺乏规定;对申报主体近亲属收入申报缺乏规定。第二,就申报内容,只规定四项收入申报而不是财产申报。这四项收入申报一是工资;二是各类奖金、津贴、补贴及福利费等;三是从事咨询、讲学、写作、审稿、书画等劳务所得;四是事业单位的领导干部、企业事业单位负责人承包承租经营所得。事实上,申报财产应包括动产和不动产,应有债权,也有债务。第三,申报时间方面,只规定了现职申报,缺乏就职申报和离职申报。第四,没规定公开申报主体的申报资料。国外通行做法有事实公开和推定公开。前者是将申报内容全部刊登于法定刊物或以公告方式向社会公开,后者是将申报资料整列成册,置放于法定场所,查阅者只需办理简单登记即可查阅。

这部行政法规,它的发布体现了党中央、国务院十分重视反腐败,表现以宪法为核心的有中国特色的社会主义法律体系的框架正在形成。“我们将面对日新月异的社会现实,励精图治进行司法改革,在保证司法公正与司法效率和谐统一的前提下,使司法公正得到充分的弘扬,使社会正义理念得到实现”(肖扬,在《21世纪亚洲法学教育改革与发展论坛》开幕式上的讲话)。中国是联合国安理会常任理事国,是WTO成员方,也是《联合国反腐败公约》缔约国,与国际“事务”接轨,与国际经济接轨,与国际法律接轨,与国际惯例接轨则是当务之急。在这样一种国际形势和背景下创制一部公务员财产申报法更具有可行性。基于此,国外的这类立法也是可以拿来参照、借鉴的,比如中国的近邻韩国,1981年建立了财产申报制度:《韩国公职人员道德法》。后来又四次修改完善,于1993年6月基本定型,其施政效果举世瞩目,该经验可资借鉴。至于该法之内容概况,本文限于篇时就不作介绍而从略。

古人有言曰:“君子寡欲则不役于物,可以直道而行”(司马光《训俭示康》)。“贪欲是一切罪恶之源”(乔叟《外国明言一千句》)。王亚南先生曾说过,一部二十四史实为一部贪污史,深刻之极。从形式上看,历史上的腐败与现代腐败十分相似,即政治地位与经济利益共存(权力与金钱共生),得其一便自然顺得其二(特权与财富交辉)。《亚洲华尔街日报》在2001年做过一个千年最富50人排行榜,中国有6人“光荣”上榜,他们分别是成吉思汗、忽必烈、明朝太监刘瑾、清朝大贪官和□、伍秉鉴、财政部长宋子文。他们都不是商人,更不是平民。和珅的个人财产约合1900年的10亿美元。历史证明,中国积淀了一种可悲的政治文化:做官当老爷合乎逻辑,升官发财有必然性,腐败只不过是描述权钱关系超过了一定心理限度的概念[3]。但现实的制度结构毕竟与历史上的不完全等同,在腐败问题上,第一要务是制度而不是个人品行.革命导师毛泽东曾指出:“共产党人不是骑在人民头上的老爷,而是人民的公仆”。一个所谓负责任的政府,是可以回答质询的政府,于是该社会的政治文明与法治进步便迈上了一个新台阶,国务院总理温家宝“两会”期间答记者问曾坦言:防治腐败还是要进行制度改革。

中国公务员财产申报立法,既有深邃的历史文化内涵,又有深刻的社会现实意义。根据宪法,代表全体人民之利益,推进廉政建设,这就是合宪性、代表性和廉政性。反之,不具有“合宪性”就是违宪、违法;不具有“代表性”就是蜕变、忘本;不具有“廉政性”就是腐败、变质。而违宪、蜕变、腐败与人民民主专政的社会主义国家性质格格不入,与中国人民当家作主的地位和意志背道而驰,与社会主义和谐社会的基本特征(民主法治、公平、正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处)完全对立。建立和谐社会,实现国家权力与民众权力的良性互动,是一个重要的着力点。其前提是国家权力的掌握者必须切实转变传统的“官本位”观念,真正确定自己的角色地位。

从1993年公务员制度建立,到2005年4月27日《中华人民共和国公务员法》出台,历时12个春秋。该法包括:总则、公务员的条件义务与权利、职务与级别、录用、考核、职务任免、职务升降、奖励、惩戒、培训、交流与回避、工资福利保险、辞职辞退、退休、申诉控告、职务聘任、法律责任、附则共18章,18个方面的内容作为中国公务员制度建设的最新成果,其颁布实施不仅填补了立法空白,而更为重要的是其作为中国政治制度的重要组成部分,使政治体制改革中非常重要的干部人事制度改革产生了实质性飞跃。可以说,公务员法的制定是应和了中国政治体制改革的息息脉动,它的适用过程不仅将为健全和完善公务员制度打牢基石,而且为催生一部“申报法”奠基。国家公务员制度推行的权威性还有待增强,其中最得力的举措莫过于创设一部“公务员财产申报法”,以便这一法律制度更加完善化和系统化。这又好比医生看病,既要看其“内在的病”,又要对症下药。譬如,有的地方出现的买官鬻爵,其丑恶之最,其影响之坏(如东北地区的马德案,湖北武汉众多的司法腐败“窝案”,官官相护案等)“堪称一绝”。

国家机关及政府官员掌握并行使国家权力,往往比普通老百姓更有能力,更有可能直接实现自己的目的。因此,他们有时候容易把自己置于法律规范之上,出现一些法外“特权”。这是与依法治国、依法行政的原则和时代精神相违背的,也是与马克思主义的人民公仆观与社会主义和谐社会的理念背道而驰的。“十五大”将“依法治国、建立社会主义法治国家”载入宪法,这表明了中国国家权力结构和运行程序向规范化、公共化努力的方向。中国共产党作为执政党的政治领导与依法治国“二者”的结合:一方面,党要体现和发挥自己的领导作用;另一方面,作为执政党,党又必须将自己的一切活动纳入到法制化轨道。

中共十六大召开以来,出台涉及干部制度改革的重要法律法规政策,其主要的已不下10余部(文件名称从略),较为系统。这标志着中国的干部制度改革在经历了起始(1979年1月～1987年9月)、探索(1987年10月～1992年9月)、突破(1992年10月～1997年8月)、深化(1997年9月～2002年10月)四个阶段之后,现在已进入全面展开阶段(2002年11月之后).“全面展开阶段”是根据中国共产党“三个代表”重要思想和全面建设小康社会的奋斗目标及其构建社会主义和谐社会的理念,它既是改革开放向纵深发展,也是树立科学发展观,与时俱进。中共十七大报告特别指出:“中国共产党的性质和宗旨,决定了党同各种消极腐败现象是水火不相容的。坚决惩治和有效预防腐败,关系人心向背和党的生死存亡,是党必须始终抓好的重大政治任务”。

21世纪,社会生产力水平提高,特别是高科技的广泛运用和资本、资源的跨国流动,——全球化浪潮日显。“曾有学者将全球化对中国法制建设所带来的挑战归纳为两点:(1)国际法的国内化,即全球法治标准国际化,具体表现就是国际组织的条约规章为各国所接受,并成为约束签约国及其公民的新规则。如中国在加入世界贸易组织(WTO),签署《联合国反腐败公约》之后,就应当自觉地接受了一套多国公约体制之束,在国际交往中就不得不遵守法治原则,且应成为守法的表率,而这种”与国际接轨“就必然带动其国内法治的发展;(2)国内法的国际化,即一个国家或地区的法律由于其经济、文化活动空间的拓展,而在更大范围内得到广泛的认可和接受。”①可以说,正是在这样的全球背景下,依法治国的方略才能在众多的方略中首屈一指,而一部公务员财产申报法的创制才能在社会上引起特别关注,其立法与出台问题更为凸显,不容懈怠与迟缓。总之,合宪性、代表性、廉政性“三者”动态建构,相互联系,而“构建社会主义和谐社会”与此“三者”一脉相承,相辅相成,合乎当代中央核心层倡导的科学发展观,共同构成“财产申报法”的立法根据和价值取向,催生一部新法之诞生。

注释:

①书摘编辑部,大家文摘报,2005-6-11-8转载。

参考文献:

[1]胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗[M].北京:人民出版社,2008.

[2]江平.我所能做的是呐喊,法学家讲演录[M].北京:法律出版社,2007.

[3]周永坤.规范权力——权力的法理研究[M].北京:法律出版社,2006.

[4][法]托克维尔.论美国的民主[M].董国良,译.北京:商务印书馆,2004.

[5][法]孟德斯鸠.论法的精神[M].张雁深,译.北京:商务印书馆,1995.

[6]刘贤明.特殊情况下弱势群体住房保障与法律救失与出入机制[J].江南大学学报,2007,(5).

[7]马克思.恩格斯,共产党宣言,《马克思恩格斯全集》:第4卷[M].北京:人民出版社,1972.

[8]毛泽东、邓小平、江泽民论科学发展,[M].北京:中央文献出版社,2009.1.

(責任编辑/王丽君)