对城市公共交通市场化的思考

石玺明　穆觉民

【摘 要】 本文通过对公共交通市场化的分析,论述了实行公交市场化中应注意的问题。

【关键词】 公共优先;特许经营;政府管理

城市公共交通是城市公用事业之一,伴随着我国经济改革,许多城市不同程度地进行着城市公共交通市场化改革,打破垄断、引进竞争、科学管理、提高效率,积极探索适合我国国情的城市公共交通市场化的发展模式。

一、充分认识城市公共交通优先的重要意义

在今后二十年,我国要全面建设小康社会。全面建设小康社会,包括政治、文化、精神领域的建设,也包括社会生态环境的改善。目前,人们在衣、食、住方面已有了较大的改善后,“行”的问题也越来越受到人们的重视,需要一个较大幅度的提高,来满足人们对“行”的需要。在一些部门的鼓动下,加上新闻媒体不断地宣传“圆你一个小汽车梦”,让一些人乐观地将解决交通问题寄托于购买小汽车上。由于历史原因,人口的膨胀使我国城市形成了一个高密度的城市结构网。随着经济的高速发展和城市化的推进,我国的城市一方面要为汽车工业的发展提供广阔的市场空间,另一方面,必须在原有的基础上容纳更多的人口,提供更多的就业机会。目前,在大众交通方式还未进入小康之时,城市的交通拥堵问题就成了严重制约城市发展的因素之一,促使人们将解决城市交通问题重新返回到公交优先发展上。

二、城市公共交通市场化下的特许经营,为城市公共交通发展增添活力

公共交通优先不是一个简单的口号,要将城市公共交通优先落到实处,首先要求政府高度重视,且有具体的方针政策和详细可行的工作规划,同时还要投入大量的资金。实行城市公共交通优先,要按照因地制宜、统筹规划、分步实施、协调发展的要求,坚持政府主导、有序竞争、政策扶持原则。为了达到以上的目标,在公共交通的管理上,实行在政府行政许可下的特许经营制度。

1、城市公共交通特许经营,将市场化机制引入到城市公用事业中来

城市公共交通实行特许经营制度的目的,就是要打破城市公共交通的垄断局面,开放城市公共交通经营市场,引入竞争机制,逐步形成国有主导、多方参与、规模经营、有序竞争的格局。特许经营包括两个部分内容,其一是在城市公共交通市场准入上,实行政府准入许可制度,只有政府许可准入的企业,才能够进入城市公共交通市场;其二是进入城市公共交通市场的企业,其在经营过程中的经营活动受到特许经营合同的严格限制,只能在合同的框架内进行营运,如果违规经营,就要被清退出城市公共交通经营市场。

在特许经营过程中,政府在向经营企业作出特许的同时,能够将政府的意图通过合同条款的形式,让经营企业在经营的过程中贯彻执行,体现出城市公共交通的公共产品、公共利益和公共安全的特点,达到维护公众利益的目的。企业在经营过程中,因其渴求获利的本性,会千方百计地不断降低经营成本,提高经济效益,从而降低社会服务成本。城市公共交通特许经营制度的执行,能够使政企双方获得双赢,吸引社会资金投入到城市公共交通行业,解决目前国家对城市公共交通投资不足的问题,为公众提供更加良好的公共交通环境。

2、实行公共交通特许经营,能够弥补市场结构的缺陷或防止市场失灵

打破垄断,让各种成份企业参与城市公共交通事业经营在各地已普遍实行,既然是特许经营,就要考虑市场容量、有序竞争、政府有效监管等问题。城市公共交通的范围受时空限制很大,线路重复易产生许多矛盾,因此,根据城市公共交通的特点,同一个城市授权经营的企业不宜过多,但太少了又形成不了有效的竞争。像目前的中国移动和中国联通,只有两家在移动通信领域内不充分竞争,并没有把价格彻底降下来。

3、能够协调、平衡公共利益和企业利益

实行公共交通特许经营的首要目的是使社会效益最大化,通过特许经营为社会提供优质低价的公共交通服务,把居民的出行吸引到公共交通上来,达到实行公共交通优先的目的。在这方面,政府不能只看到低成本,一味的减少政府支出,而应该出手时就出手,在适当时候要为公共交通企业提供的公益性服务进行补贴,还要为居民的出行提供必要的公共设施,这样才能保证公共交通经营企业能提供长期稳定优质的公共交通服务,从而保障公共安全和公共利益。

三、特许经营考验政府的管理能力

实行城市公共交通特许经营,要加快政企分开,把政府直接经营管理,改变成企业自主经营,更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用。对于政府应管理的事,政府一定要管好。

1、制定切合实际的城市公共交通发展规划

加强城市公共交通中长期规划的研究制定,是转变政府经济管理职能的重要任务和途径。从全面、协调和可持续发展的高度,才能制定出符合各个城市实际情况的公共交通长期发展规划和可行的城市公共交通产业政策。

城市公共交通是由公共汽车、电车、轨道交通、出租汽车、轮渡等交通方式组成的公共客运交通系统。对许多中国城市来讲,发展地铁似乎不现实,但是一些城市不考虑轨道交通的建设使用成本和财政负担能力,以国际大都市为目标,把城市轨道交通建设项目富有“远见”地建立在“债务”之上。城市公共交通规划要建立在经济实用的基础之上,特大城市基本上形成以大运量快速交通为骨干,常规公共汽车、电车为主体,出租汽车为补充的城市公共交通系统。中小城市基本形成以公共电、汽车为主,出租汽车为补充的城市公共交通系统。

在城市规划中,应将城市公共交通场站建设作为基础配套设施,同步设计、同步建设、同步竣工。公共交通专用道路是实现公共交通优先的主要载体,要把公共交通道路系统建设作为近期建设重点,通过设置和划定公共交通专用道路,保证公共交通车辆对道路的专用或优先使用权。

2、建立有效的城市公共交通监管机构

像国家成立证监会、银监会、电监会一样,城市公共交通市场化以后,为了有效地监管城市公共交通企业,也要成立相对独立的城市公共交通监管机构。设置独立机构是指监管机构既要与被监管企业、消费者等利益相关者保持一定的距离,又要与政府行政部门保持一定的距离,其目的是防止监管机构的腐败和低效率,减少因腐败所致的监管失灵。考虑先在政府相关部门下设立相对独立的监督监管机构,在条件成熟时,再成立正式的、具有独立性的综合性公用事业监管机构。

3、政府与企业保持良好的互动关系

授权特许经营的政府与获得特许经营权的企业,应当是一种和谐的、互动的良好伙伴关系,只有在双方有益的互动下,实现双赢局面,才会产生良好的社会效益。政府要进行宏观管理,培育市场,制定相应的政策,为企业提供良好的服务机制。企业要遵纪守法,按特许经营合同的要求,组织好城市公共交通服务,要树立企业公民的良好形象,在市民中形成良好的口碑。对政府来说,最忌讳的是将线路的经营权一卖了之,重视卖线路,轻视对经营风险的承担和对经营企业的日常监管。比如,“西安宝马彩票案”的出现,其最根本的原因就是政府将彩票发行的风险全部转嫁出去,将应由政府办理的职权承包给商人,放弃了政府的监管职能。

4、制定完善特许的经营合同

政府在制定特许经营合同或协议时,要对诸如行车线路、停靠站点、发车班次、发车时间、车辆选择、乘务服务等做出详细的规定,不给经营企业留下可以投机的空间,以减少经营过程中的扯皮现象。但对于经营企业,政府也应给予合理的回报,让其获得一定的利润,合理分摊经营风险。城市公共交通实施特许经营制度,经营企业一旦获得经营权,就自然取得该条线路的自然的垄断“保险”,同时也存在着社会变化快,投资回收期长而带来的投资“风险”。再者,在城市公共交通中,由于政府力量的介入,有可能影响项目的需求、成本和市场的真实性。如何才能吸引社会资本投入到城市公共交通行业中来,就需要政府与企业分担相应的风险,既是合情合理,又是十分必要的事。在这样的情况下,如果企业正常经营,经营环境变化不大,企业就能获得相应的经济利益。如果遇到巨大的环境变化或不可抗拒的因素,就要凭借政府的力量,保证城市公共交通能够连续运行。

5、提高政府的公共事务管理能力

世界银行报告《改革基础设施:私有化、监管和竞争》认为,为保证以提高效益和减贫为目的基础设施公用事业的结构重组或私有化改革,建立可信的监管至关重要。“有效的监管”是正确实行基础设施改革的最关键的促进条件。城市公交线路的特点是一条线路一种情况,各条线路都有其各自的特点,在管理上就要区别对待,以实现公交服务的普遍性与公益性,平衡各条线路的盈利水平,达到使企业经济利益与政府的社会利益实现双赢的目的。让“看得见的手”与“看不见的手”共同构造优质文明高效的城市公共交通网,对政府的管理能力提出了更高的要求。政府与企业签约,合同的制定需要许多专业人员提供相关的专业知识,合同的履行情况需要专业人员进行专业判断。城市公共交通特许经营是一个刚刚开始的新领域,没有现成的规章制度可供利用,所以要吸取这方面国内外的经验和教训,学习相关的制度结构、法律法规,通过具体操作逐渐形成一套结合实际的工作体系。目前的政府官员对于公共交通事业管理知识比较缺乏,需要对政府官员进行大量的业务培训。

有效的监管还包括对城市公共交通企业承担社会福利(包括老年人、残疾人、学生、伤残军人等实行免费或优惠乘车)和完成指令性任务增加的支出,在评价、计量与核定之后,确定政府的补贴数量。城市公共交通市场化导致的结果引人注目,因为城市公共交通事关老百姓的切身利益,搞好了皆大欢喜,搞不好,老百姓抱怨,社会舆论也会批评。政府部门要高度重视城市公交市场化工作,成立相应的监管机构,选拔必要的专业人员,踏踏实实地进行有效的监管工作。在工作中要放开眼界,全面系统地落实城市公共交通优先的战略,才能为城市公共交通市场化铺平道路。

四、健立完善的城市公共交通价格体系

城市公共交通管理体系包括市场准入管理、服务质量管理、价格管理等内容,其核心是价格管理。城市公共交通价格制定的基本原则,是在满足低收入人群的基本需求下以实现社会分配效率,保证经营者能够补偿成本以维护企业持续经营的能力。

为达到这样的要求,就要建立规范的公共交通价格形成机制,构建符合我国国情的城市公共交通价格模型,克服缺乏对企业提高生产效率不断降低成本进行刺激的弊端。在确定城市公共交通价格时,需要科学的成本精算,完善听证会制度,提高公共交通运价制定的透明度、公正性和平等性,避免形式主义。参加价格听证的人员应包括社会各个层面,如:城市公共交通经营者、城市公共交通的使用者、政府官员、专家学者等相关人士。城市公共交通价格的制定,是一门复杂的学问,参加听证会人员发表的意见,代表各自的利益,专家学者掌握相关的方法技术,他们的意见比较专业与中立,应得到充分的重视。公共交通营运价格的确定受多种因素的制约,其主要包括以下几个方面:

1、政府对公共交通的定位。为缓解城市交通压力,节约能源,让更多的人优先考虑利用城市公共交通作为自己出行的首选的方式,政府会考虑以低廉的价格服务社会。

2、对投资回报率的确定。公共交通企业的投资回报率,可选取行业资金利润率、上市公司资金利润率、社会资金利润率等方式确定。

3、公共交通企业经营成本的测算。最不易确定的是营运成本,因为营运成本是企业的商业秘密,政府的取得方式可通过实际调查,聘请中介机构评估,或者因涉及公共利益,通过协议要求经营企业提供成本资料。

4、政府的财政负担能力。优质低价是最理想的定价,但可能不是最优定价,城市公共交通价格的制定,还要充分考虑政府的财政负担能力。财政的负担包括两部分,一部分是政府为经营企业达到合理的投资回报率的财政补贴,一部分是经营企业承担政府职能部分应得到的政府补偿。

5、广大使用者的价格承受能力。承受原则是城市公共交通价格制定时应考虑的一个重要原则,要让广大人民群众用得起,其价格要定在人民群众能够承受能力以内,如果定价过高,就不能提高广大人民群众乘车的积极性,达不到政府将出行方式吸引到公共交通的目的。只有将价格控制在人均收入的一定比例以内,才能真正体现城市公共交通的公益性。

6、在公共交通的管理中,政府能通过提高自身的管理能力,提高城市公共交通系统的运行效率。通过提供贴息的办法,鼓励企业更新车辆;在市政规划建设上,规划建设城市公共交通专用线路;改造交通信号系统,实行公共交通车辆优先通过的交通管制制度等等。

五、适应城市公共交通特许经营,稳妥推进城市国有交通企业改制

国有城市公共交通企业,因其自然的垄断性、公益性等特征,使其在企业改革进程中滞后于其它行业,多年积累下来的矛盾和问题仍未得到根本解决。如以政企合一为特征的行政垄断尚未打破,部门寻租、设租行为依然存在,价格管理机制仍不合理。

1、国有城市公共交通企业的改革,首先是建立现代企业制度

城市国有公共交通企业政企不分,产权不明,受到各种因素的制约,竞争能力低,运行成本高,运输设备更新缓慢,已不能适应现代公共交通的需要,严重制约着城市公共交通的发展与改善。城市公共交通企业的改制,就是要在国有公共交通企业中实行现代企业制度,将其融入到市场化经济体制中来,适应市场竞争。

2、在改革的过程中充分考虑城市公共交通实行特许经营的管理制度

城市国有企业交通企业改制有其特殊性。一是改制要平稳进行,保证在改制中公交服务不会影响群众的正常出行。二是要考虑到城市公交企业的特性,使改制后的公交企业适应市场化的竞争要求,在特许经营的条件下产生强大的竞争力。改制城市公共交通企业,政府要有全盘思想,如果要引入新的企业,进入当地交通领域,可考虑将原国有公共交通企业改制为企业集团,形成合力,为企业以后的发展创造有利的条件。如果不考虑引入新的企业进入城市公共交通市场,可采用分拆的形式进行改制,将原来的国有企业划分为两到三个独立经营的企业,通过改制形成竞争态势。城市公共交通实行特许经营,与原来的经营方式有很大的区别,原来的城市交通企业自然地取得了公交线路的经营权,没有竞争,而按公交特许经营的要求,要通过公开竞争取得公交线路的经营权。在企业改革中,政府要利用好手中的对有限公共资源的分配能力。在改革中政府将原来经营的公交线路的特许经营权授予原经营企业,授予时间不能太长,也不能太短,时间太长,在短期内不能对企业形成竞争压力,不利于企业提高管理水平以及尽快增强企业的市场竞争能力;时间太短,不利于稳定企业职工情绪,改革的阻力加大,平稳进行改革难度加大。在国有城市公交企业改制中,要认真研究各项具体问题,处理好国家、企业与职工之间的关系,处理好企业改制与公交特许经营之间的关系,为全面推行公交特许经营打下基础。

3、实行政企分开促进公平竞争

城市国有公共交通企业原有一定的城市公共交通管理职能或实际拥有一定的城市公共交通管理职能,在企业改制中,要将拥有的城市公共交通管理职能从企业中剥离出来,将其回归到政府主管部门。通过改革,促使其走上“自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展”的道路,改变政府直接管理企业的模式。

4、提高国有城市公共交通企业管理水平。

要在国有城市公共交通企业建立有效的统计评价体系、财务动态监控报告制度、国有资本保值增值考核确认制度等,通过完善各项监管制度,促进城市国有交通企业提高管理水平。

国有交通企业应充分挖掘各项有利因素,降低成本,提高效益。如:在购入公交车辆时,尽量采用相同的公交车辆,增强备件配件的通用性,降低维护成本;将围绕附属于城市公共交通的广告等附属性盈利高的业务,纳入经营范围,通过附属产业的赢利,增加公共交通企业的营运收入。

目前,我们正处于社会大变革时期,改革进入深水区,落实公共交通优先,需要国家立法的支持,需要国家财税政策的支持,需要各级政府的高度重视。公共交通优先落实了,才能使我们的城市走上以人为本,全面、协调、可持续发展的道路。

【参考文献】

[1] 高培勇.公共经济学视野中的科学发展观.

[2] 盛 洪.公用事业民营化中政府的作为.

[3] 李荣融.国企改革和发展取得重大成就.

[4] 张会恒.稳步推进公用事业改革.

【作者简介】

石玺明,西安市交通政策法规处调研员.

穆觉民,西安市交通局资金计划处调研员.