就业援助:英美日三国的实践模式及其启示

陈成文 邓 婷

摘要:就业援助在不同的发达国家中具有不同的实践模式。英国的就业援助模式主要包括职业指导体系和再就业培训保障机制;美国的就业援助模式主要包括充分就业政策、失业保险制度和公共救助系统;日本的就业援助模式主要包括“终身雇佣”制、终身技能开发机制和劳动力供需调节机制。英、美、日三国实施就业援助的经验,给我国推进就业援助制度改革提供了一些有益的启示:一是要发挥政府在就业援助服务宏观管理方面的作用;二是要加强失业保险的法制建设:三是要健全失业保险制度;四是要完善再就业培训体系。

关键词:就业援助;英国模式;美国模式;日本模式;政策启示

中图分类号:G913.7文献标识码:A文章编号:1000-2529(2009)02-0091-04

就业援助是政府采取措施,对就业困难人员实行优先扶持和重点帮助的一项社会政策。党的“十七大”报告中指出,要“完善面向所有困难群众的就业援助制度”。在这方面,英、美、日等西方发达国家不仅高度重视,而且已经积累了丰富的实践经验。学习它们的经验,无疑会给我国推进就业援助制度改革提供诸多有益的启示。

一、英国的就业援助模式

英国就业政策的特色是在注重对失业者提供生活保障方面走在前列,而在积极创造和提供就业机会、有效扩大劳动力需求方面的努力却不够。领取福利补贴的人数越多,国家的财政负担就越重,而靠补贴生活的人大多生活在贫困状态。

为了解决失业问题,促进国内的劳动者就业,1998年,工党政府正式出版了代表布莱尔福利改革方向和原则的绿皮书《英国的新蓝图:一种新的福利契约》,以此为指导的就业援助制度,以下四类人员受到了严格限制:(1)年轻失业人员。(2)单亲父母。(3)长期失业人员。(4)残疾人或长期患病的人。

为了提高福利享受者进入市场的能力,英国把改革重点放在培养个人对自己负责的精神和独立意识上。因此,英国的就业援助模式主要包括职业指导体系和再就业培训保障机制两大内容。

1.职业指导体系

英国的职业介绍服务中心是为求职者提供帮助,进行职业指导的机构。它负责向求职者提供空缺岗位信息,帮助求职者制定再就业计划,提供就业训练等。

(1)失业3个月后的特别指导:如果失业3个月后还没有找到工作。“登记”时服务中心的职业指导员会认真地回顾、检查就业者的就业计划,担负起指导的全过程,提供求职建议,帮助求职者修改求职计划,积极为求职者安排与雇主会谈,帮助求职者根据自己的情况与用人条件进行匹配。

(2)寻找工作研讨会:对失业数月(3个月以上)的失业者,服务中心的职业指导员会给予特别的帮助和支持,提高求职机会和成功率,研讨会教会求职者面试的技巧,还会获得参加研讨会的费用救济金。

(3)工作回顾研讨会(考虑改变找工作的方式):如果已失业3个月以上的,求职者或许要换一种择业方式,工作回顾研讨会以帮助求职者考虑一个过去未曾考虑过的选择,找到一个最感兴趣的工作机会。

(4)重新开始阶段的帮助:这种指导是针对失业6个月以上的求职者而设计的,帮助求职者重新思考自己和如何最大限度发挥自己的技能和优势。主要集中在:求职者喜欢哪种类型的工作;如何利用自己的优势和技能;选择适合自己的训练机构等。

(5)求职计划研讨会(失业12个月以上的就业服务):失业较长时间后,求职者要重新考虑自己到底需要选择什么类型的工作,以及为达到目标而采取的行动步骤。求助计划研讨会就是为求职者重新考虑自己的未来,正确制定求职计划而设计的。研讨会共5天,求职者要把注意力集中到:确定自己的能力、技能是什么,考虑新的选择;与职业指导员保持联系;利用计算机寻找能发挥自己技能的岗位等。

(6)职业培训——失业半年后的就业服务:职业培训的目的是指导求职者进行培训。职业培训的对象,是18-59岁之间的失业半年以上者。有的培训,对特殊群体有特殊安排。失业达12个月或者有残疾而被解雇者,有优先权。如果在培训期间找到工作,可以在工作的同时培训,经济上不会受到影响,每周还额外增加10镑补助,还可以在旅宿、照顾孩子和其他花销上得到帮助。

2.再就业培训保障机制

英国主要通过以下几个方面的措施对再就业培训提供全方位的保障:

一是为再就业培训工作的开展提供有利的法律保障。1973年,英国颁布《就业与训练法》,规定设立“人力服务委员会”,负责促进就业和培训事业的发展。在“人力服务委员会”下设立三个执行机构:“就业服务处”、“训练服务处”及“特别训练服务部”。1988年和1992年,英国政府先后颁布《教育改革法案》和《继续教育和高等教育改革法案》,规定在全国范围内实施职业资格证书制度。这些法律规定有力地保证了英国再就业培训的健康发展。二是为再就业培训工作的开展提供有效的管理保障。首先,建立健全再就业培训管理与实施机构。其次,加强对再就业培训的质量管理。三是为再就业培训工作的开展提供充足的资金保障。首先,拓宽再就业培训的经费来源。其次,加大对受训者的经费投入。四是为再就业培训工作的开展提供合格的师资保障。培训的主要内容有:对教职工进行最新技能的培训以及新教学与评价方法的培训,使其能跟上最新发展;加强培训人员与企业、雇主的联系;开发新的培训课程等。

二、美国的就业援助模式

美国的就业援助模式主要包括充分就业政策、失业保险制度和公共救助系统三大内容。

1.充分就业政策

自罗斯福“新政”时期美国的充分就业政策形成以来,美国政府也一直把保障就业作为经济工作的中心,美国的“充分就业”政策与失业治理总的来说可以从以下几个方面加以概括:

一是扩大劳动力市场需求的政策。美国政府最先采取的政策就是直接创造劳动力需求。如政府作为劳动力市场的购买方,进入劳动力市场直接雇佣劳动力。同时针对某一时期或某一地区较为严重的失业状况,美国政府不惜耗费巨资实施公共工程和公共就业计划,有效地缓解严重的失业问题。但这种政策效应毕竟是暂时的,所以美国政府还通过宏观经济政策的运用,主要是财政政策和货币政策,来刺激投资,发挥乘数效应来扩大经济活动规模和促进经济活动总量的增长,从而增加就业机会。

二是调节和改善劳动力供给的政策。美国政府于1960年成立了人力委员会,把适当地利用和开发人力资源作为目标,既提供职位同时也提供教育与培训机会。

三是政府对劳动力市场运行的管理。首先,是最低工资立法和收入政策。其次,是作为“安全网”的社会保障制度。第三,是发达而健全的就业服务体系。

四是发展新兴产业,发展中小企业。美国在各州都设立了小企业开发中心,与政府的就业培训计划相结合,为失业者提供小企业经营培训,甚至以低价租赁为小企业开办者提供共同的场地、设备和工具,鼓励小企业间相互学习、联合经营。同时小企业的发展还受到教育、科研和经济等部门给予的技术

支持、信息服务和经营指导等帮助。

2.失业保险制度

美国的失业保险制度包括失业保险和失业津贴。克林顿政府一改单纯性救助、普遍性福利为工作性福利、有限救助,增加了对工作的要求。同时联邦政府还制定了社会救助受益家庭的就业目标。为了便于受益人能在劳动力市场找到工作,从1997年开始,州和当地社区为那些享受“贫困家庭临时救助”、又很难找到工作的家庭创造额外的工作机会。联邦政府提供一定的资金帮助。资金主要用于下列项目:公共或私人部门的工资补助;在职培训;工作安置和雇用之后的服务;社区服务;工作支持服务等。

3.公共救助系统

美国的公共救助系统大体包括临时救助、食品券、住房补贴、一般扶助、减免税等福利政策。一般的失业人士也会被包含在内:

临时救助政策的实施全部是由联邦政府出钱,各州政府可以自行确定临时救助的对象、救助标准及救助要求。

美国从1939年起就建立了食物券制度,1974年国会通过法令要求各州为低收人家庭都提供食物券,联邦农业部出钱给各州政府发出食物券或食品卡。

住房补贴也是一种救助低收入人群、老人及残疾人的福利方案,它有两种形式:一种是提供低收入住房,由有关住宅部门监管;另一种是低收入者可以取得住房补助券来租用私房,这项救助政策也是由联邦政府住宅和城市建设部出钱,各州及县的住宅机构来具体经营。

一般扶助提供的只暂时性的经济协助,救助对象是那些不符合其他救助标准的个人与家庭,一般扶助是惟一没有获得联邦政府补助的公共救助方案,他的经费是由州政府和地方政府共同提供的,由于一般扶助的申请者大多是有工作能力但没有就业的人,所以这项救助制度向来被看成给“不值得协助的穷人”的公共救助方案。在美国的有些地方。它甚至带有道德贬低的色彩。

此外,包括失业者在内的低收入人群还可以享受减免税的救助措施。这项公共救助方案是由美国国税局负责实施的,失业者享受减免税的标准取决于个人收入及家庭中19岁以下孩子的数目。

三、日本的就业援助模式

二战后几十年来,日本失业率基本上是在1%-3%之间摆动,与其他发达国家相比,在大多数时间里,其失业率最低,失业人数最少。这与日本采取的充分就业为目的的综合就业政策有着密切关系,将失业保障改为就业保障,以救济失业改为促进再就业,确保了劳动力市场的稳定。在战后的几十年,日本政府围绕就业通过了众多法案和规定,从法律上确保了就业援助措施的有效实行。日本的就业援助模式主要包括“终身雇佣”制、终身技能开发机制和劳动力供需调节机制。

1.“终身雇佣”制

终身雇佣制是日本惯例性的基本就业形式,并不是一种法律规定的形式。在一些大中型企业、商社、金融机构中,作为生产、经营、管理的业务骨干的男性职工,他们将受到终身雇佣制的保护。这些雇员大多来自高等学校的应届本科生,年龄一般在18-23岁之间。他们与雇主建立了长期稳定的雇佣关系,只要这个企业不倒闭,一般都会在企业长期工作下去,并逐渐得到提升,成为企业各级业务骨干,直到退休。很少有中途转入其他企业的。

终身雇佣制对于稳定雇佣关系,发挥劳动力的积极性有着积极意义,但同时也存在一些弊端。首先,终身雇佣制缺乏弹性,不能适应经济周期的变化有效调节劳动力需求。特别是在经济危机和萧条时期,不能适时解雇人员。其次,不利于广纳优秀人才、激励优秀人才脱颖而出,职务晋升和工资增加有论资排辈现象。

2.终身技能开发机制

日本作为一个资源短缺的岛国,在国家现代化进程中,十分重视提高国民教育水平,努力使全体人民从少年到成人都掌握职业技术能力。职业技能教育在中央由文部省管理,在地方由县教育委员会负责管理。学校的职业技能教育主要在初中和高中阶段进行。

发达的企业内部教育与训练系统,是日本在劳动力教育和培训方面的另一个突出特点。以20世纪80年代为界,日本对企业内部教育的认识有很大的不同。之前,基本上是把企业教育作为学校教育的延伸和补充,偏重于传授知识、训练技能;之后,由于日本经营环境的恶化和竞争的激化,企业的经营思想转向走“全员管理”之路,企业教育也转向塑造“现代企业人”的再教育。教育的课程重点有了很大的变化,突出对解决问题的综合能力的培养。企业对职工的教育可以分为新职工、监督指导层、管理层、经营层四个层次。

日本在劳动力终生技能教育方面还有其他一些形式,表现为:以提高劳动力实际业务技能为目的的职能教育;通过工作过程学习技能和知识的在职教育;利用企业外部的社会教育机构进行职工教育的函授教育,等等。

总之,社会的不断变化要求全体从业人员不停地更新知识和增强能力,特别是专业知识和技能。建立终身技能教育体系使日本获得了良好的经济和社会效益。但终身技能教育不意味着要建立新的学校,它是一种文化、教育和社会的新的整合,是社会资源的再次利用。

3.劳动力供需调节机制

在调节劳动力供需方面,日本政府采取了因时、因地制宜的就业政策。战后,由于日本饱尝战败的苦果,城市凋零、工业衰微、劳动力大量过剩。根据这一情况,日本政府采取了“劳动力归农”的政策,解决了百万人的失业和吃饭的问题。

和西方其他国家一样,增加或减少对国家公共事业项目的投资,是日本政府宏观调控劳动力供需的很好手段。

20世纪70年代中期以后,日本采取了“发展第三产业和大力扩展内需主导型经济”战略,来解决劳动力的过剩。调整经济结构、维持和扩大就业是这一时期的主要特征。

20世纪80年代中期以后,日本开始了经济结构的大调整,以应对经济全球化的需要和日益激烈的国际竞争,将严重依赖国外市场的外需主导型经济转换为积极开拓国内市场的内需主导型经济。为保证这一转变的实现,政府扩大财政投资,发展房地产业和基础设施建设,相应扩大了就业机会。政府还采取了进一步加强能力开发等综合措施,以缓解日益突出的结构性失业问题。

四、英、美、日三国经验对我国推进就业援助制度改革的启示

1,要充分发挥政府在就业援助方面的宏观调控作用

经验证明,政府直接充当就业援助服务提供者的角色存在效率低下问题,就业援助社会化的任务之一就是改变政府的这种角色。然而并不意味着政府责任的弱化。从发达国家经验看,政府的责任还应加强,政府的角色就是作为间接提供者,为社会机构提供资助或为服务对象提供补贴,而后由独立的社会机构提供服务,如美国和英国在失业和大萧条时期利用公共事业项目增加就业的办法。政府用于就业援助的资金不因为角色的转变而减少,但是在使用方式上有所变化,不再像过去那样把钱用于铺摊子建机构,而用来建立新的资助和补贴制度。同时,政府必须加强发展规划方面的职能,及时发布规划目标,给社会各界提供指导,政府还必须建立就业援助服务行业标准,例如设施、人员、服务质量控制等等,为服务机

构提供准绳。最后,政府必须代表就业者及公众对就业援助服务机构进行监督,保障就业者及其家属的合法权益。

在现阶段要大力扶持非公有经济和中小企业的发展,因为非公有经济和中小企业不仅是我国经济的一个新的增长点,同时也是一个新的就业增长点。在目前,我国中小企业占总户数的99%以上,资产总额占50%,销售额占60%,工商税收占50%,就业量为大型工业企业的1.43倍。从固定资产投资看,国有小企业占国有企业数量的85%,占国有资产仅17%,吸纳就业却为74%,吸收就业的能力为大型国有企业的14倍。

2.要加强失业保险的法制建设

到目前为止,国务院颁布的两部行政性法规也只是中国就业援助法制建设的一个雏形。现在已表现出的缺陷和各地在执行过程中暴露出来的失业保险费收缴难、资金挪用严重、管理费用过高、救济金发放不合理等问题严重,要求加强失业保险的法制建设刻不容缓。应该说,中国失业保险的法制建设目前已进入了一个关键时期。

加强与市场经济体制适应的中国失业保险法制建设要特别注意这样几点:一是要在宪法中增补失业保险方面的条款,以增强失业保险法制建设的权威性;二是国家权力机关要尽快制定和通过《失业保险法》及其配套法律,以维护失业保险法律的真正效力;三是要明确和制定有关法律责任和处罚条款,以发挥失业保险法律的威慑力。同时要求各级人民政府建立健全就业援助制度,采取税费减免、贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴等办法,通过公益性岗位安置等途径,对就业困难人员实行优先扶持和重点帮助。

理顺失业保险的管理体制:与市场经济体制相适应的失业保险制度要求其管理体制应具有统一性和高效性的特点,如美、英、日等国家采取政府直接管理形式,但具体到中国,采用在政府的监督或间接管理下由自治机构进行直接管理的形式,与中国的国情更相符合。采用自治机构管理的形式,就是要求由劳动者、企业、政府三方共同组成有关机构,进行合作式管理。实质上就是要建立适应市场经济要求的具体经办失业保险业务的、非营利的、相对独立的单位。目前,全国各地按照国务院《规定》要求建立起来的失业保险机构,就是这样一种管理方式的尝试。尽管现有的是有保险机构是非营利的具体经办失业保险业务的单位,但其在职责、权限、业务等方面还很难相对独立,在实际操作中还存在体制不顺、政出多门、扯皮内耗等现象。显然,理顺失业保险的管理体制,强化失业保险机构具体经办失业保险业务的权力及相对独立性,成为向市场经济失业保险制度过渡的一个突破口。

3.要健全失业保障制度

首先,要构建资金来源多元化,保障制度规范化以及管理服务社会化的社会保障体系。当前应继续规范和完善失业保险制度和最低生活保障制度,为全国统一劳动力市场的建立和稳定运行创造积极条件,同时更应针对我国的“二元”社会保障体制格局,积极推进农村社会保障制度建设,为农村富余劳动力向城镇和非农产业的转移创造条件。总之就是要通过社会救济、社会保险、社会福利以及优抚安置等社会保障体系各项内容的充实与完善、建立和健全同我国现阶段经济发展水平相适应的社会保障制度,为我国城乡劳动力市场的逐步统一以及劳动力市场的稳定和有效运行提供制度和资源等方面的支持。

其次,还要变消极救济为积极保障。一个完善的失业保障制度除了具有为失业者提供基本生活保障的功能外,还应具备帮助失业者再就业和预防失业的功能。消极的保障仅立足于分散风险和对风险过后的事后补偿,其结果往往不能有效地防止失业,而且会使成本越来越高。过去一些发达国家就有过深刻的教训。积极的办法是创造新的就业机会,使劳动力市场更加活跃,大力发展第三产业等。

再次,要摆正政府的位置。当计划经济转变为市场经济后,正确认识这个问题将更为重要。进入市场经济后政府不再发挥直接分配劳动力资源的功能,企业和个人单位拥有选择劳动者的自主权,劳动者也有选择就业岗位的自主权。在主要由市场来配置劳动力资源的市场经济体制下,失业现象的存在是不可避免的。政府可以做也必须做的事情之一就是要给失业者提供一定的社会保障和社会福利来帮助失业者渡过因失业而没有收入的困难时期。英国等福利国家的经验是:如果社会福利水平低,失业者的生活十分困难,就必须积极寻找工作,并不得不接受不很满意的工作;如果社会福利水平高,失业者的生活有充分保障,就可能对工作更为挑剔,不愿意接受报酬较低、工作条件较艰苦或者离家路程较远的工作。所以,社会福利与就业之间存在一定程度的替代关系。20世纪80年代以来,发达国家开始反思这种高福利政策,实行改革,采取“胡萝卜加大棒”的政策,即增加对再就业的补贴和提高不愿工作的代价(减少对失业者的补贴),以刺激失业者尽快实现再就业。

目前在中国,失业的社会保障体制正在建设之中,政府直接提供的失业保障和社会福利水平还较低。一般来说,失业和下岗工人的生活是比较困难的。但是,在不少企业(主要是国有企业),由政府政策规定的企业必须向下岗工人提供补贴及其他福利,相对于其他企业的在岗工人的收入水平可能并不很低,所以,一些工人宁愿在本企业“下岗”也不愿意接受实际上有可能获得的新工作。这就给再就业造成了一定的障碍。所以,对于中国政府,如何处理好社会福利(包括政府直接提供的社会福利和政府政策规定的必须由企业提供的福利)和失业工人再就业的关系,也是一个需要认真对待的问题。

4.要完善再就业培训体系

一是要提高劳动者素质,进行全面的职业培训。提高劳动者素质和建立有效的劳动市场具有重要的意义。当存在就业岗位的时候,劳动者是否具有胜任工作的能力和如何使劳动者顺利的进入就业岗位,就成为十分重要的问题。正因为如此,英国的就业新政和美国的充分就业政策非常强调职业培训和建立有效的劳动市场的重要性。在我国职业教育有了很大的发展,但是,同发达国家相比还有很大的差距。特别是我国的劳动市场建设远远不能适应经济市场化和就业方式市场化的新形势。没有健全的劳动市场,就难以使需要工作的劳动者顺利进入需要劳动者的工作岗位。因此,失业人口和岗位空置的并存成为十分突出的现象。建立有效的劳动市场的内容之一是要更新劳动者的观念。随着市场经济的发展和产业结构的迅速变化,就业的形式也正在和将会发生很大的变化。“固定工作”将不会是主要的就业形式,甚至传统意义的“固定工作”将根本不复存在。劳动者必须适应这种变化,才能在社会提供的工作岗位中找到自己的位置。同时进一步加强再就业培训、职业信息的发布、职业介绍等工作,也是我国就业援助制度改革的重点之一。加强就业培训,提高失业人员的就业能力,是减少失业保险资金压力的一个重要手段。加强职业信息系统的建设,为失业人员提供大量的就业信息,并引导和促进其再就业,是减少失业保险资金压力的另一个重要手段。在加强再就业培训的同时,应该积极推进在岗培训。促进在职职工能力的提高,这样也可以进一步加强就业职工的能力,使其与时俱进,不断提高自身的职业技能,更好的适应本职工作。

二是要转变劳动者的择业观念。市场经济条件下就业形势将越来越趋于多样化,过去人们总是把拥有一份稳定的工作视为就业,而在市场经济高度发达、竞争日趋激烈、技术创新的作用越来越强、产业变迁更为迅速的条件下,传统的就业形式也受到很大的冲击。因此,就业形式多样化将成为一种趋势:全日工、钟点工、社区企业、家政服务、由公司组织的个体劳动等,特别是自己创业,都成为可行的就业形式。面对就业形式的多样化,劳动者、企业、政府以及有关的社会团体都应有充分的准备,以适应新的形势。特别是在新的形势下对于就业、失业和再就业,必须有新的观念。只有这样才能建立有效运行的新的就业和再就业体制。还必须正确的认识谁创造就业岗位:失业者首先是相对于就业岗位而言的,缺乏就业岗位,就会产生更多的失业。过去许多人认为就业岗位是政府创造的,发生失业现象首先想到的是要找政府,要求政府调整宏观政策或就业政策,直至从法理上确保就业者的就业权利。但是,在近几十年来,越来越多的人认识到,创造就业岗位主要靠企业,只有企业发展了,只有鼓励更多的人自己创办企业,才能为更多的人提供就业岗位。主要靠企业来创造就业岗位是市场经济的普遍规律,中国之所以临严峻的失业形势,根本原因是企业效率低下以及创办企业存在严重的障碍。依靠企业创造就业岗位,绝不是把企业不要的人硬压给企业,而是要增强企业活力并且更为宽松的创办各种形式的企业的政策,通过企业的繁荣来创造更多的就业岗位。

参考文献:

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(责任编校:秋泉)