民族自治地方经济社会发展的核心问题及共制约因素与对策研究

田钒平　王允武

[摘要]解决民族自治地方经济社会持续发展的核心问题，关键在于自治机关有效地行使自治权。但是，由于《民族区域自治法》界定自治权的法律规则缺乏明确性，而《商业银行法》等法律没有规定的自治权，《矿产资源法》等法律将自治权等同于一般性地方权力，使得自治权规则的实施失去了制度基础，而立法解释以及争议裁决的缺位，进一步加剧了自治权规则实施的困难。为此，应通过法律改革，增强自治权规则的明确性与稳定性，扩大自治权规则界定的权力禀赋，完善自治权规则的法律解释体制，健全自治权规则的争议裁决机制，以消解自治权规则不具可实施性品质的根源。

[关键词]民族区域自治法；自治权规则；权力边界；权力禀赋

[中图分类号]DF28[文献标识码]A[文章编号]1000-4769(2009)05-0067-05

民族自治地方的自治机关能否有效地行使自治权，是推动其经济社会持续发展，保障少数民族平等权利实现的核心问题。然而，在当下的实践中，由于诸多因素的影响，这一权力并没有得到有效行使。因此，深入剖析制约自治权行使的内在因素，系统研究完善相关法律制度及其实施机制的改革方案，具有重大的实践意义。

一、民族自治地方经济社会发展的核心问题与理论研究的范式转换分析

如何推动民族自治地方经济社会的持续发展，一直是我国理论研究和建设实践的重大问题。大量的研究成果表明，与非民族自治地方相比，民族自治地方既有市场发展潜力大、自然资源丰富和劳动力成本较低等比较优势，也面临着自然环境恶劣、基础设施落后、环境污染严重、人口综合素质较低、经济与财政能力不足、贫困问题突出等相对劣势。在这种背景下，如何充分利用民族自治地方的比较优势，克服甚至消解相对劣势，是实现经济社会持续发展的关键问题。

改革开放尤其是西部大开发战略实施以来，中央政府从加强基础设施建设、强化环境污染治理、提高人口综合素质、转换经济和产业结构、增强政府财政能力、提升民众生活水平等方面，实施了大量的促进民族自治地方经济社会发展的政策。然而，这些政策的实施虽为推动民族自治地方新一轮改革开放奠定了良好基础，但与其预设目标仍有明显差距，民族自治地方的比较优势没有真正转化为经济和财政优势，其GDP与财政收入总量、人均收入水平及其增速与非民族自治地方的差距仍在不断扩大。因此，反思既有理论和政策，探讨推动民族自治地方经济社会持续发展的关键因素，是当下必须解决的重大问题。

从既有的理论和政策文本来看，内容主要集中在中央政府优惠政策供给和发达地区帮助责任承担等外部因素之上，较少涉及民族自治地方内在发展动力的塑造问题。然而，对落后地区的发展来讲，外部支持固然重要，但如何运用外部支持，进而将分散的、局部的、微观的有利因素整合为一个协调统一的有机整体，塑造长期发展的内在动力则更为关键。进而言之，在外在因素与内在因素的关系上，外部支持在短期内可能对改善民族自治地方经济社会的发展状况产生明显效果，但要获得长期的发展，必须通过内在因素的作用将外部支持内部化才可能实现。因此，如何塑造民族自治地方的内在发展动力，才是解决其经济社会持续发展的核心问题。

区域内在发展动力的塑造，主要源于市场和政府的作用。而在资源状况、经济结构、市场环境等因素既定的情况下，要提升区域创新与发展能力，关键在于政府有效地行使权力，履行职责，合理配置资源，为市场主体营造良好的发展空间。在我国现行宪政体制下，依据宪法和民族区域自治法(以下简称“自治法”)的规定，从权力关涉的领域看，民族自治地方的自治机关享有涵盖政治、经济、文化和社会四个层面的自治权；从权力行使的方式看，既有立法自治权，也有行政管理自治权。这些权力的赋予，为自治机关有效整合各种资源，提升区域创新与发展能力，提供了宪政基础和法制保障。但实践中自治机关行使自治权的状况并不理想。怎样才能保证自治权的有效性，仍是有待深入研究的理论问题，这也是中国共产党的十七大报告将“保证民族自治地方依法行使自治权”作为新时期政治领域改革重点的根本原因。

近年来，法学界对此也非常重视，并致力探寻其背后根源，但收效甚微。既有的成果大致有两种进路：一是从宪政体制角度，致力于中央与民族自治地方权力关系之性质辨析，集权与分权之争是其理论研究的重点；二是从法律实施角度，致力于自治机关和上级国家机关责任制度研究，如何通过外部制裁机制约束这些主体，以保障自治权的行使是其理论研究的重点。这些研究虽然对完善自治权行使的外部保障机制具有重要意义，但因其对实在法体系中不利于自治权行使的内在因素，尤其是对自治法中界定自治权的法律规则与相关法律的关联问题缺乏必要关注，没有真正揭示自治权难以充分有效行使的制度根源，很难在根本上解决自治权实践的理论支持问题。

从宪政法理学的角度讲，合理认知中央与民族自治地方权力关系之性质，是研究如何保障自治机关有效行使自治权的根基。因此，解读中央与民族自治地方权力关系的性质仍是理论上必须解决的基本问题。在国家治理中，不论是单一制国家，还是联邦制国家，都需要通过一定途径和方式，对中央与地方的权力进行适当划分。在中央与地方的权力关系上，并没有纯粹的集权与分权模式。不论哪一种国家结构，集权与分权现象都是客观存在的，其区别只在于中央集权多一点，还是地方分权多一点的问题。而且，二者之间的界限也不是一成不变的，需要根据本国社会发展的客观实际以及国际环境的变化作出适当调整。在治理实践中，对中央与地方之间的分权确认及其调整，可以通过立法或行政等途径和方式来实现，从而也就构成了不同的分权模式。

因此，对我国中央与民族自治地方权力关系的分析，关键不在于纯粹的集权或者分权，而在于中央与地方分权模式的性质，其核心问题是对于哪些事项属于中央权力范围，哪些事项属于地方权力范围的划分是否稳定和明确，这种权力划分又是通过什么途径和方式来完成的。“如果在中央与地方之间有一个法律化的权力边界，就说明在中央与民族自治地方的关系上，采取的是立法化的分权体制。如果在中央与地方之间虽然有一个权力边界，但这个权力边界是通过行政措施来确定的，在法律上没有规定中央与地方的权力界限和范围，就说明在中央与民族自治地方的关系上，采取的是行政化的分权体制。”…依据我国宪政的基本原则，民族自治地方的自治权应由宪法、自治法和其他法律明确规定，相关法律也通过列举式的立法技术对自治权的界限和范围作了相应规定，彰显了通过立法的方式在中央与民族自治地方之间进行分权的治理理念。

一般而言，在立法化的分权模式下，只要地方自治主体具有较强的自治意识，就能有效地实施自治。但在我国的民族自治地方，自治权得不到有效行使的根本原因是什么，这是理论上亟须解决的问题。从法理上讲，在法治实践中。

权力能否有效运行，虽然要受到主体的权力意识、客观的权力环境等因素的影响，但在根本意义上则取决于现行制度能否提供一个明确、稳定的边界。质言之，界定权力的法律规则是否具有可实施性品质，是决定权力主体能否有效行使权力的根本因素。如果这些规则在实践中没有可操作性，不论权力主体如何积极地采取措施，主动地行使权力。都难以取得真正的效果。同时，权力能否有效运行，还取决于权力禀赋亦即权力能力的大小。民族自治地方的自治机关所享有的自治权的禀赋应大于同级一般国家机关所亨有的权力，这是我国宪法的基本精神。如果在权力宗赋上，自治权与同级一般地方权力等同，甚至小于同级一般地方权力，就难以实现制度的预设目标。由于一个完整的规则既可能由一部法律中的一个条文或者几个条文构成，也可能由几部法律中的不同条文构成，因此，从法律实证主义的角度，深入研究自治法界定自治权的法律规则与相关法律的关联问题，进而分析作为法律制度体系基本构成元素的法律规则的可实施性及其所界定的自治权的禀赋大小，既是探讨自治权有效行使之根源的关键问题，也是塑造民族自治地方经济社会发展内在动力的核心问题。

二、影响自治权规则可实施性的内在制约因素分析

自治权规则是否具有可实施性品质取决于规则所界定的权力范围与界限的清晰程度，以及权力禀赋的大小两个方面。因此，厘清影响权力边界的明确性和稳定性，以及权力禀赋大小的相关因素，是分析影响自治权规则可实施性的内在制约因素的关键。应考虑四个方面的影响因素：

第一，自治权规则的构成要素是否齐备，其含义是否明确、稳定。

法律规则是否具有明确性和稳定性品质，是社会关系主体能否据此作出合理的行为预期，进而通过积极行为，追求和实现其正当利益的决定性因素。这就要求法律规则必须具备逻辑结构完整、意思表达清晰、核心内容稳定、形式载体公开等内在属性，而自治权规则在这些方面均存在不同程度的问题。

在分析法学的立场上，一个完整的法律规则应当包括假定、行为模式和法律后果三个要素，因该规则在其内在属性和品质上是否符合法理要求，也主要取决于对这些要素的具体规定。就自治法界定自治权的法律规则而言，在逻辑结构的完整性方面，很多规则都缺少“法律后果”要素，而且在其他规范性法律文件中也没有相应的明确规定。虽然，在整体性法律的意义上，可以通过刑法和行政法等部门法的规定，来弥补自治权规则的缺失，但因其缺乏明确而系统的规定，必然增加法律实施的困难，导致实践中对滥用或者怠于行使自治权的行为缺乏有效约束。

其次，界定自治权的法律规则对“假定”要素的规定也不够清晰。“假定”是关于一个法律规则适用条件的规定。对一项具体权力而言，要给定一个清晰的运行边界，在确定权力可以作用的领域后，明确界定可以行使此权力的条件是分权制度建设的关键。严格地讲，自治权规则的适用条件是否清晰，是决定其是否具有可操作性的根本因素。在民族法体系中，对自治权具体范围和界限的界定主要体现在自治法之中。该法设定的自治权规则对“假定”的规定有一个共同特点，即大量使用“根据法律规定”、“根据国家的统一规划”等语词，使得实践中对自治权规则运行前提和条件的把握，需要进一步考察其他法律和国家规划的规定。但自治法所使用的“根据法律规定”等模糊性语词，并没有明确指出应“根据什么法律的规定，根据谁制定的统一规划”来确定规则适用的条件，不符合法律规则的明确性要求。虽然可依据经验确定在哪些法律中去寻求相关规定，但一些规范性法律文件并没有对自治权作出详细规定，最终导致因缺乏明确的法律根据，无法确定自治机关行使自治权的条件。例如，自治法第35条规定，自治机关可以依照法律规定设立地方商业银行和城乡信用合作组织。但商业银行法在第11条只作出了“设立商业银行，应经国务院银行业监督管理机构审查批准”的一般性规定，并没有对自治机关所享有的金融管理自治权作出特别规定，使得这一权力失去了相应的法律保障。此外，国务院在财政、税收等宏观调控领域享有全国人大及其常委会特别授予的立法权，而在这些立法中也没有对自治权的界限与范围作出专门规定。

由于自治法等法律没有为自治权提供一个清晰的边界，实践中主要通过国务院及其各部委制定的各类政策性文件来解决自治权的界限与范围的具体化问题。而这些政策文件在稳定性和公开性方面存在明显的不足。更为严重的是，这种政策性分权模式为上级行政机关分割或漠视自治权留下了法律空间。这是自治机关难以有效行使自治权的深层根源。

第二，自治权规则界定的权力禀赋是否优于同级一般性地方权力。

在现行体制下，不论是民族自治地方的自治机关，还是一般性的地方国家机关，在经济、文化和社会等领域都享有一定的自主权。但是，依据宪法规定，自治权的禀赋应当大于同级一般性地方权力，否则就难以实现民族区域自治所预设的目标。因此，一些专门法律在落实自治法所规定的自治权时，是否作出优于同级一般地方权力的特殊规定，是决定自治权规则是否具有可实施性的又一重要因素。

在此，我们以自治机关享有的“优先开发自然资源权”为例来说明这一问题。在自治法中，界定“优先开发自然资源权”的法律规则是“自治机关根据法律规定和国家的统一规划，有权优先合理开发利用可以由本地方开发的自然资源。”该规则“假定”部分的内容是“可以由本地方开发”，但对“符合什么条件才能由本地方开发”，“在哪里发现这些条件”等相关问题并没有明示。从法理上讲，这一规则对“假定”的规定使用的是“准用性规范”，应“根据法律规定和国家的统一规划”来确定规则的适用条件，进而确定可以优先开发的自然资源的具体范围。以矿产资源开发为例，对符合什么样的条件和要求的资源可以由民族自治地方优先开发，应根据矿产资源法来确定，但该法只是在一般意义上划分了中央与地方管理与开发矿产资源的权力界限和范围，没有对优先开发权作出专门规定，在控制与利用自然资源的权力方面，自治机关只享有与同级其他地方机关相同的权力。在其他领域的规范性法律文件中也存在同类问题。

第三，自治权规则的法律解释机制是否存在，其运行是否有效。

法律规则是针对同类事项的行为准则，具有一般性、概括性，不同于针对具体事项的个别调整规则。为此，在立法中适当使用一些模糊性用语是必须的。这就要求在将规则适用于具体事项时，需要对一些可能产生歧义的语词进行解释，才能整合分歧性认识，从而明确规则的具体含义。这是协调规则的稳定性与灵活性之关系，维护其有效性的根本要求。同时，由于立法者认知能力的限制，在制定规则时可能存在难免的疏漏，也必须通过解释来保证规则的明确性。因此，在自治权的行使中，是否有一个运行良好的解释机制，也是确定自治权界限与范围的重要保障。

在我国的宪政体制下，由于对自治权规则的解释必然

涉及中央与地方分权的具体界限，应由全国人大常委会负责解释。但是，迄今为止，全国人大常委会并没有开展过相关的解释工作。在实践中，主要由全国人大常委会法制工作委员会进行解释，但没有涉及自治权的界限和范围问题。因此，通过既有的法律解释文本也无法消除一些制约自治权规则有效运行的制度因素。

此外，一些专门性法律将应由全国人大常委会行使立法解释权来协调的中央与民族自治地方之间的权力界限问题，授权给国务院来解决，对自治权规则的实施也存在一定的消极影响。例如，矿产资源法第16条规定，省级政府地质矿产主管部门负责审批和颁发中型储量规模的矿产资源采矿许可证，但储量规模的划分标准则由国务院矿产储量审批机构规定。在土地管理法等规范性法律文件中也存在类似规定。

第四，自治权规则的争议裁决机制是否存在，其运行是否有效。

在法治实践中，由于执法者素质的制约，在法律适用中，主体之间必然存在利益之争，从而也就不可避免地会产生不同权力之间的冲突。因此，在自治权规则制定得良好的情形下，也可能在上级国家机关与自治机关之间形成权力冲突，从而限制自治权的行使。此外，由于“法律规则”存在适度的模糊性以及“立法解释”滞后的可能性两个方面的影响，实践中上级国家机关与民族自治地方之间也可能产生权力纠纷。此时，是否有一个行之有效的争议解决机制，就成为了解决问题的关键。在我国现行宪政体制下，应由全国人大常委会来解决此类问题，但却没有真正运行起来。实践中自治区在将自治条例或单行条例草案报全国人大常委会相关部门审查时，在非法定的必经程序中，因条例草案与国务院及其各部委的政策性文件相抵触，被国务院及其各部委否决而不能通过，就属于此类问题的典型例子。严格地讲，此时应由全国人大常委会就自治法规草案是否符合宪法和自治法的基本原则和精神进行审查，而不能简单地依据其与国务院及其各部委的政策性文件相抵触予以否定，否则，自治权规则就难以得到有效实施。

三、消解自治权规则不具可实施性品质的对策分析

通过以上分析可知，我国尚未建构起一个权力边界和权力禀赋清晰、明确、稳定，而且优于一般性地方权力的自治权规则体系，也没有一个有效的立法解释以及争议裁决机制来解决自治权行使中存在的问题。为此，应积极推进民族法制改革，增强自治权规则的可实施性品质。

第一，增强自治权规则的明确性与稳定性。为解决因自治法规定的一些自治权在相关法律中没有作出相应规定而导致自治权规则无法实施的问题，首先应对自治法与相关法律进行比较分析，厘清在自治法所规定的自治权中，有哪些自治权在相关法律中没有作出相应规定。在此基础上，进一步修改和完善相应的法律规则，这是妥善解决自治权规则的明确性与稳定性制约自治权行使问题的前提和基础。

在立法改革中，应以现行民族法体系为基础，以自治法为核心来完善自治权规则：一是修改宪法和自治法中界定自治权的法律规则，消除规则内容的模糊性与不确定性；二是全国人大应依照宪法和立法法关于特别授权立法的规定，收回授予国务院行使的财政、税收等宏观调控领域的立法权，制定相应的法律，对财政、税收等自治权的界限和范围作出专门规定；三是修改商业银行法等相关规范性法律文件中违背宪法原则的条款，对金融、资源优先开发等自治权的界限和范围作出相应规定；四是完善宪法和自治法中的自治权规则，补充关于滥用或怠于行使自治权的法律责任的规定。

第二，扩大自治权规则界定的权力禀赋。为解决因自治法规定的一些自治权在相关法律中没有作出优于一般性地方权力的特殊规定，导致自治权规则无法实施的问题，应对自治法与相关法律进行全面清理，对自治权与一般性地方权力的禀赋大小进行比较分析，才能妥善解决权力禀赋大小对自治权行使的制约问题。在全面清理实在法关于中央与民族自治地方权力划分规定的基础上，应修改矿产资源法等相关法律将自治权等同于同级一般地方权力的规定，赋予民族自治地方优于同级一般性地方权力的自治权。

第三，完善自治权规则的法律解释体制。自治权范围与界限的确定，涉及到中央与地方之间一系列动态而非静态的具体事权的分割，因此，在完善自治权规则时，既要保证规则内容的明确性和可操作性，又要通过适度的模糊性保证规则的开放性，以为解决伴随社会发展产生的法律需求问题留下必要空间。也就是说，以宪法为基础，以自治法为核心，以其他法律为补充的自治权规则体系，肯定会存在一些需要结合政治、经济和社会的发展状况进行解释才能付诸实施的概括性规则。由于对这些问题的解释主要属于立法而非纯粹的法律适用问题，所以只能由全国人大常委会进一步明确概括性规则的具体内容，不能由国务院及其组成部门通过行政立法或制定政策文件来解决。

为此，应完善自治权规则的解释体制：一是修改相关法律，废止将应由全国人大常委会通过立法解释来明确自治权界限与范围的权力授予给国务院及其组成部门行使的规则，规范自治权边界“界定权”的行使主体；二是建立和完善全国人大常委会行使立法解释权的程序规则和机制，尤其应赋予民族自治地方的自治机关、社会团体和普通民众启动解释程序的权力，并提供相应的救济措施，以解决实践中立法解释被虚置的问题。

第四，健全自治权规则的争议裁决机制。在自治实践中，由于全国人大常委会没有对因相关主体素质因素、“适度模糊性规则”和“立法解释滞后”的影响在上级国家机关与自治机关之间形成的权力纠纷进行有效的裁断，在一定程度上制约了自治权规则的实施。之所以导致这种状况，有两个方面的原因：一是中央或上级国家机关与民族自治地方的权力关系没有理顺；二是缺乏有效的权限争议解决机构以及相应的程序规则。只有解决好这两个方面的问题，才有可能建立一个完备的权限争议裁决机制。

要理顺中央或上级国家机关与民族自治地方的权力关系，关键在于处理好自治机关的自治权与中央或上级国家机关职责的关系。首先应明确中央或上级国家机关有哪些职责。对此，理论界大都认为，中央或上级国家机关的职责包括提供完备的法律制度、落实自治法规定的上级国家机关的帮助职责、监督自治权的行使三个方面的内容。从法理上讲，这三种职责都属于积极义务的范畴。但是，自治权实质上是一种行动权，是自主做出或不做出一定行为的能力。从性质上讲，在与中央或上级国家机关的关系上，自治权是一种权利；在与本地方社会主体的关系上，自治权是一种权力。权力强调的是“支配性”，权利强调的是“自主性”。从行为结果上看，权力行为的相对方只能承受行为的结果；权利行为的相对方则应尊重权利主体的行为。而且，作为一种权利，其行使与否，义务人都无权干涉。在这个意义上，中央或者上级国家机关无权干涉自治机关如何行使自治权，其领导和监督的范围仅限于自治机关是否依法行使自治权，而监督自治机关是否有效行使自治权的职责和权力则应属于自治地方的社会主体。由此可见，与自治权相对应的中央或上级国家机关的职责包括监督自治权是否合法行使的积极义务和尊重合法行使自治权行为的消极义务两个方面。而落实自治法规定的上级国家机关的帮助职责，虽然可为自治权的行使营造良好的环境，但在权利义务关系上，二者并没有直接联系，与其对应的是民族自治地方所享有的获得帮助权，而该权利在性质上不同于自治权，在权利分类上属于“要求权”。在自治法关于上级国家机关职责的规定中，没有涉及到“尊重合法行使自治权行为”的消极义务的规定，这是二者之间的权限纠纷被消极处理的制度根源，因此，应在自治法中增加相应的规定。

在权限争议解决程序规则的完善方面，有学者建议设立专门的争议解决机构来解决中央与民族自治地方之间的权限争议。但因二者之间的权限争议包括合法冲突与违法冲突两种情形，专门的争议解决机构并不能妥善地解决全部问题。在法治实践中，合法冲突主要是由于权力边界的模糊性影响而产生的，对此类冲突的裁决过程通常会涉及到规则解释问题，因此由全国人大常委会作为争议的裁决机关更为适宜。而违法冲突的实质在于其中一方是否构成违宪，只能由全国人大常委会通过违宪审查来解决。为此，应完善违宪审查和争议裁决的制度和机制，在宪法和自治法中赋予自治机关启动违宪审查和争议裁决的程序性权利，并设定相应的程序性规则。同时。为提高争议裁决效率，应适当扩大全国人大常委会法制工作委员会的职责，使其作为受理权限争议裁决申请并进行初步审查的办事机构，为全国人大常委会作出最终裁决收集相关资料并提出参考意见。

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(责任编辑：何进平)