地权市场演进和要素组合的制度绩效：１９７８—２００８

程世勇　李伟群

[摘要]家庭承包制作为我国地权市场的发端和基本的要素组合形式，从经营性地权的层面提升了土地资源的配置效率，优化了利益分配结构。随着城市化进程的加速，以资产性地权为主导的土地需求成为地权交易和要素组合模式的新特征。而农村建设用地流转的体制创新，使得逐步市场化的地权市场和多样化的要素组合模式正在推动要素配置效率和利益结构的合理化。

[关键词]地权市场；要素组合；制度绩效；分配结构

[中图分类号]F301.3[文献标识码]A[文章编号]1000—4769(2009)05—0021—06

在经济转型和工业化背景下，我国地权市场和地权的要素组合模式30年来经历了深刻的体制变迁。改革初期，为了解决工业化进程中的粮食短缺问题，形成了以“经营性地权”为核心的农村土地制度改革模式；随着城市化和工业化的深入，土地的资产属性对资源配置的重要性日益凸显，“资产性地权”逐渐成为城乡土地制度变迁的核心。纵观我国土地制度伴随经济发展所历经的制度变迁，本质上是优化资源配置效率和利益分配结构的动态性路径调整过程。

一、粮食短缺和土地经营性地权：土地和劳动力要素组合的制度绩效、

20世纪50年代所形成的农村土地所有权和经营权高度统一的集体所有制经营形式是我国农村土地制度改革的初始条件。70年代末，随着城市化工业化对粮食需求的猛增，粮食短缺问题成为制约我国工业化发展的主要障碍。从短期来看，在技术条件不变的前提下，解决这一矛盾的关键是如何通过农村集体土地产权体制改革以提高农业劳动生产率。初始状态下的农村集体土地产权激励机制的内在缺陷为制度变革提供了可能性。在土地所有权和使用权高度统一的计划经济条件下，经营主体由于缺乏经济激励导致经营效率低下。在农村土地集体产权性质不变的前提下，集体土地使用权是改革的核心问题。被称为家庭联产承包制的农村土地制度改革主要是将农村集体土地的使用权从所有权中分离出来。在不变革农村集体土地所有权的基础上，将土地的经营权(使用权)交由农户支配。渐进性是这种土地制度改革最显著的特征，即在土地所有权不变的前提下，通过改变土地使用权的主体，从制度设计上将从前的集体统一经营转变为农户个体经营。

农村土地制度的变迁对农民产生了积极的正向经济激励。农民在交够国家的，留够集体的之后，产品的剩余索取权归农户。根据林毅夫对1978—1984年农业增长要素贡献的分析，在影响农业生产的各种解释变量中，土地制度变革的贡献率占46.89％，相当于同期化肥、资本、劳动力、土地投入的总效应(45.79％)。通过土地和劳动这种新的要素组织形式，农业经营绩效得到显著提高。从1978年以来的30年，我国的粮食短缺问题得到有效解决，近几年即使国际粮食短缺，粮价飙升，我国的工业化和人民生活并没有受到粮食问题的困扰。

农村承包制实际上是一种土地和劳动新的要素组合形式。在经济效率上之所以能取得成功，根本的原因在于把激励机制引入了产权制度结构中。1978年农村土地承包制改革，在利益分配结构上协调了国家、集体和个人三者的利益关系，使三个主体都能在新的要素组合模式中获得激励和利益。这种制度演进也被称为典型的“帕累托改进”式改革。由于制度变革中无论社会总福利还是各主体的福利都得到提升，所以农村土地家庭联产承包责任制迅速向全国普及并最终得到正式制度的认可。1982年宪法在延续了1975宪法关于“农村土地集体所有制”的基础上，从法律上确立了农村集体土地实行“所有权”和“使用权”分离的原则，农民获得了集体土地的“使用权”。1993年宪法修正案正式确立了农村土地家庭联产承包责任制的法律地位。

以土地和劳动这种新的要素组合模式为特征的农村土地制度改革，在为农民提供短期经济激励并促进农村经济快速发展的同时也产生了一个突出问题，即在我国土地和人口既定的资源约束下农民土地承包权实施得越充分，土地的“细碎化”越严重，越是导致单个农户经营的边际收益递减。同时，农村土地收益的递减和20世纪90年代城市化的加速发展，还导致农村劳动力大量外流，致使全国1/8的耕地被弃耕抛荒。由于土地使用权流转和交易制度的限制，农地经营技术层面上的潜在收益进一步诱发了土地体制改革的制度需求。2003年《中华人民共和国农村土地承包法》的实施，标志着农村土地承包经营权流转和交易制度的重大突破。该法律规定：家庭承包取得的土地承包经营权，可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式“流转”。流转的目的是提高土地的农业经营效率，但土地承包经营权“流转”不得改变土地的农业用途。至此，围绕农业规模经营所展开的制度土地交易和流转在全国大面积展开。两田制改革、四荒拍卖、转包、出租、互换、转让等形式的农业承包经营权流转、农村土地经营股份制和股份合作制的制度探索，在维护农民承包权的基础上进一步推动了现代农业的发展。

但是，农村土地制度变革中仍然有两个重要的体制性问题没有得到有效突破。一是农村集体土地所有权的产权边界。1978年的农村土地制度改革主要是以土地“保障功能”为核心的使用权层面的制度改革，土地作为一项重要的资产，所有权及其归属是产权结构中最为重要的权利。1998年修订后的《土地管理法》虽然对农村土地产权的提法作了更为具体的界定，把农村土地“集体所有”改为“农民集体所有”，但“集体”所具体的内涵始终没有得到清楚的界定。尽管物权法对“总有”、“共有”等法律概念都有清晰的界定，但唯独对于农民集体产权的界定十分抽象。这种产权制度安排对于产权的运行和利益相关者的权益必将产生不利的影响。二是农村集体土地所有权是否可以在不同的集体组织间进行流转。无论是目前的农村集体土地所有权，还是其他产权形式，在市场经济的要素流动和配置过程中，始终涉及到所有权的转让问题。农村集体土地经营权(使用权)的转让在体制和制度上已经解决并进而提高了资源的配置效率；而农村集体土地所有权的转让问题至今还处于法律真空地带，对这一制度问题的突破必将能从更深的层次上提高资源的流转速度和配置效率。土地所有权的转让是和土地功能中的核心功能即资产功能联系在一起的。随着农民人均收入水平的提高，土地的功能将逐步从基础性的保障功能向资产性功能过渡。土地权利转让中必然涉及一系列具有物权属性的担保物权、抵押物权等制度需求。所有权不能流动，其资产价值就不能得到有效实现。我国传统的土地制度就是以土地的使用权(田面权)和所有权(田底权)的不断融合、分离和独特的契约模式，从而决定着特定经济时期经济运行的方式以及社会的利益结构。

二、城市化和土地的资产性地权：国有土地和资本、劳动的市场组合

改革开放初期，由于对市场经济的认识还不深入，理论界认为土地这项资产并不具有内在的价值，实践中则采取国家无偿划拨的形式，向城市土地使用者无偿提供国有土地。计划经济年代和改革开放初期，在这种无偿划拨体制下国家将大量的土地使用权无偿地、无限期地提供给土地使用主体，并且规定土地的使用权不能在土地使用者之间进行流转。当时宪法明确规定，任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。这就形成了当时独具特色的国有土地使用制度：无偿使用、无限期使用、不准转让使用。

随着市场经济的推进，价格机制和利益机制内在地推动了城市国有土地有偿使用制度的建立。城市国有土地的“经营性权能”和“资产性权能”逐步得到正式的制度保证。1979年7月1日。第五届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国中外合资企业经营法》，首次出现了“土地使用费”的提法，国有土地“有偿使用”制度初见端倪。1980年7月，国务院颁布了《关于中外合营企业建设用地的暂行规定》，经济特区和沿海开放城市随后也制定和颁布了相应的地方性法规，要求对外资企业用地征收“土地使用费”。深圳特区于1982年率先开征土地使用费。同年8月，全国五届人大常委会通过的《广东省经济特区条例》中，以法规的形式肯定了“国有土地有偿使用”原则和“以外商独资、合资、合作”等方式引进外资经营开发土地资源的做法。这标志着对土地使用权的市场定价机制改革已经启动，国有土地有偿使用在制度上逐步确立。

国有土地有偿使用是城市地权市场的重大制度创新，而在此基础上又诱发了新的制度需求。随着国有土地的有偿使用，土地使用权的处置权即交易和转让功能成为经济主体对土地资源进行优化配置和防范风险的必然选择。1987年12月1日，深圳率先敲响了全国拍卖国有土地使用权的第一槌，国有土地使用权交易从幕后走向前台。接着1988年宪法(修正案)对土地使用权作了重新修订，规定土地使用权可以依照法律的规定转让。这可以被看作新中国土地制度史上的一次历史性突破，标志着我国的根本大法承认了土地使用权的商品属性及其内在价值。而农村土地经营权转让则经过了14年之后才在法律上得以确认。为了防止国有土地资产的流失，2007年国土资源部把土地使用权的“招拍挂”扩展到所有的经营性领域。土地使用权的资产价值成为地方财政收入的重要支柱。由于国家对土地的使用权转让一般为50—70年期限，土地的增值潜力巨大。因此。国家于1994年开始实施《中华人民共和国土地增值税暂行条例》，规定从1995年起在全国开征土地增值税。土地(使用权)的资产属性得到法律上和制度上的承认。

城市国有土地“资产性功能”的实现为农村地权市场和要素配置功能的实现提供了制度参照，提高了资源的配置效率和土地资产的价值。但同时城市国有土地地权交易和要素组合中仍然有两个深层次的体制问题有待解决。一是城市国有土地国家所有分级管理和城市国有土地分级所有两种制度二者的制度效率问题。目前城市土地属于国家所有，经营管理权集中在国务院。各省级地方政府仅仅是在国务院的委托授权下对城市国有土地进行经营管理。地方政府是否可以以国家的名义拥有土地的所有权问题，对于土地资源的利用和利益的实现起着重要的作用。把土地改革和国有企业改革模式相对照发现，我国国有企业的改革也走了一条从国家所有分级管理到分级所有的制度变革模式，这种模式对于国有土地制度改革具有一定的借鉴意义。二是国有土地所有权是否可以转让问题。我国的土地“招拍挂”制度主要是借鉴了香港的土地“批租制”。而土地所有权是否可以转让这个问题和农村土地制度的深层次改革中所遇到的问题是一致的，其转让权和处置权是所有权最核心的权能。国有土地的所有权是缺乏流动性的资产，城市国有土地的资产性地权功能仅限于国有土地的使用权。

三、农地非农化：集体土地国有化进程中的要素配置效率和利益结构调整

初期的农村土地承包制改革是一种典型的“帕累托改进”型的制度变革。在改革过程中，国家、集体和个人三者的福利都得到显著提高，因此改革的利益冲突并不明显。但到了20世纪90年代以后，随着对外开放的加速和工业化、城市化的推进，土地需求不断扩张，城市的存量国有土地已经不能满足城市化和工业化的发展。大量集体产权性质的农业用地需要转变用途，变为城市建设用地，围绕农地非农化过程中的要素配置效率及相应的利益分配结构成为当前经济转型中的主要问题。但从这个层面涉及的农村土地问题，已经不是简单的农业内部土地利益的调整问题。农地非农化过程中即土地用途转换条件下土地工农业级差收益的分配和资源配置的效率问题再一次把国家、集体和农民三者的利益博弈引向深入。

城市化进程中农地非农化的要素配置过程在我国依托于国家土地征用这种特殊的制度结构。20世纪50年代社会主义改造完成以后，由于市场交易和商品经济被取消，民间的土地市场被严令禁止。国家土地征用成为城市化过程中土地供给的唯一途径，政府完全垄断着城市土地的供给。由于国家征地制度仍然延续着计划经济条件下的制度和补偿机制，一方面是国家对农用地的低价征用；另一方面是政府通过对城市土地供给的垄断，从制度上最大限度地限制了农民非农用地的市场化流转，导致农民土地资产缺乏“流动性”。地方政府成为城市化和工业化进程中最大的既得利益者。

第一，地方政府通过对农村土地实行垄断性的低价征用，把农民集体土地的增值收益转为地方政府所有，从而侵犯了土地所有权和使用权主体的经济利益。土地管理法规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”。土地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗补偿费这三项补偿中的前两项主要归集体组织，而规定农民所获得的补偿主要是不超过土地平均产值的lO倍青苗补偿。集体和农民作为土地的所有者，通过土地征用所获得的土地补偿按规定不能“超过”土地年产值的30倍上限。如果按照土地管理法的“原用途”补偿标准，农民一亩地补偿价格的均值也就是3万元左右，土地的补偿价格和农民土地的资产价格相比相差甚大。对农村土地的征用，不仅包括农用地，而且包括农村建设用地。农村建设用地主要包括农民宅基地(占到60％)、乡镇企业用地(占25％左右)、公共设施和公益事业用地(占到15％左右)三部分。农村建设用地征用中的补偿同样面临上述问题。城市建设中对农民宅基地和房产的拆迁及土地征用中的补偿问题，由于国家和农户对土地资产的定价差异，引发了大量的利益冲突和社会矛盾。被征地农民的生活质量并不能随着城市化进程而提高，在地方政府的土地财政飙升的同时，农民的生活福利和远景预期却变得充满风险和不确定。

第二，地方各级政府通过对城市土地一级市

场的供给垄断，造成农民集体土地资产缺乏“流动性”。1982年宪法修正案通过规定“城市土地属于国有”(第10条)，形成了土地市场上“一股独大”的局面，从制度上确立了农民集体土地流向城市的不合法性。在这种背景下，《土地管理法》规定，“城市进行一切建设都必须使用国有土地。”即农村土地只用通过国家土地征用环节，改变所有权主体后，才能进入城市进行流转。由于城乡级差地租的存在，农民集体土地从资产属性上就比城市土地矮了一大截，另一方面，我国的土地运行制度又试图和国际法律接轨，一方面宪法规定只有涉及“公共利益”才能征用土地，另一方面《土地管理法》又作出了具有中国特色的规定，即“城市进行一切建设都必须使用国有土地”。因此，在经济建设中，征地违宪，不征地违法。这就是目前土地征用中存在的制度悖论。由于未对“公共利益”进行界定，征用的农地被大量用于非公共建设目的，而且随着市场化的深入，用地主体已经日趋多元化，土地用途早已超出“公共利益”的范围。据统计，东部工业化程度较高的县市，以民营企业为主的工业用地占建设用地总量的30％；房地产、商业和服务业等经营性用地占用地总量的20％。无论是工业用地还是服务业用地都是为了营利。另一类用地是市政设施和基础设施用地，约占建设用地总量的50％，这部分用地虽具有公益性目的，但其中很大一部分背离了公共利益的特征。因此，地方政府通过垄断性的土地征用，扼住了土地一级市场供给的市场化进程，最根本的目的在于限制农民集体土地资产的流动性；同时，国家通过强制性的制度设计，获取了农民集体土地城市化进程中的巨大财富效应。

通过工业化和城市化进程中地方政府对土地低价补偿和强制垄断两种方式，形成了地方政府与农民两者之间围绕土地增值利益所引发的尖锐利益冲突。而利益博弈的核心是农民对土地的使用权从传统的生产经营型权利向资产型权能的过渡。农民集体土地的资产性权能的获得直接决定着要素的定价机制，只有集体产权性质的土地以资产价格为基础的“公平补偿”原则得到实现，土地征用和市场自由流转两种土地供给方式的经济租金差异才能从根本上得以消除。最终的结果是，无论实行何种土地供给方式，资源配置的福利效果是无差异的。而很长一段时期，正是由于这种不合理的定价机制，导致了大量的土地投机经营。集体土地资产价格的扭曲直接诱发了开发区大量非法圈地、城市“摊饼式”快速膨胀和区域间的恶性低效率竞争。

四、城市地权市场演进：资源约束、农地入市和要素多元化组合模式

国家土地征用过程中的低价补偿和城市土地巨大的财富效应两者收益分配结构的失衡从体制上推动了城市地权市场的制度演进。地方政府单纯依靠公共权力便获取了农民集体土地所有权和使用权主体所享有的资产增值收益，从而使农村集体土地所有者和农民在城市化进程中不仅福利水平得不到有效提高，相反，又一次成为改革成本的承担者。正是由于农村土地在城市化进程中因制度设计所引发的利益不平衡和城市土地供求关系的失衡，诱发了农村建设用地的城市化流转。

城市化进程中的资源约束为土地流转的制度变迁提供了外部条件。近年来由于我国粗放型的城市发展模式，导致城市土地面临严重短缺。根据2020年城市化水平要达到58％～60％的标准，城市化水平平均每增长1个百分点，需要城市每年新增户籍人口1000万左右。城市化中的工业、交通、住宅和城市建设四大用地需求累积大约需要用地1.5亿亩，在保证18亿亩耕地的制度约束下，今后实际可以增加的建设用地不足3000万亩。城市建设用地“缺口”高达1.2亿亩，这已经成为我国城市化工业化发展的严重束缚。在城市建设用地供给“短缺”的同时，农村大量的建设用地资源不能得到合理的集约利用。据统计，2002年全国建设用地总量为20.34万平方公里，城市建设用地仅占3.63万平方公里；而农村建设用地为16.71万平方公里，占总量的4/5。这种城乡建设用地结构上的不平衡，客观上要求农村建设用地资源通过流转提高配置效率和实现其经济利益。随着近年来土地闸门的收紧，在国家严格进行土地规划、报批、审批、监管和财税政策的制度约束下，地方政府土地征用的成本逐年加大，这无形中加大了地方政府引资的难度，客观上迫使地方政府推动农村集体建设用地的市场化流转，成为农村建设用地地权市场建立和要素组合效率提高的关键。

农地入市将以地权市场为依托，形成多元化的要素组合模式。为有效配置农村集体建设用地资源，从1997～2006年，国家先后发布了4个文件推动农村建设用地的流转和相关的土地制度创新，各地方也形成了独具特色的农村建设用地流转模式，比较典型的有“芜湖模式”“湖州模式”“南海模式”“昆山模式”“天津模式”等。甚至有学者把农村建设用地流转比作我国即将进行的“第四次土地革命”。这也充分说明以农村集体建设用地流转为核心的地权交易和要素组合模式将对我国城市化和工业化所产生的深远影响。而从现实意义上讲，地方政府通过推动农村建设用地流转，最大限度地盘活存量集体建设用地资源，在提高土地和资本、劳动力配置效率的同时不仅繁荣了地方工商业，而且使农民参与到城市化进程中，分享到城市化的经济福利。

随着土地产权制度的演进和多元化要素组合模式的形成需要进一步的制度创新。第一，一元化的国有产权制度是否是城市土地产权结构的基本特征。从建设用地流转的实践来看，随着农村建设用地的城市化流转，城市的土地产权制度已经逐步二元化。城市目前的土地产权结构，不仅有国有性质的土地，而且存在相当数量的农民集体产权性质的土地。不仅存在数量相当的“城中村”，而且还有数量可观的工商企业所使用的土地也是农民集体产权性质的土地。因此，从城市的土地产权制度结构看，目前和今后一段时期必然持续面临宪法中的一元所有制和实践中国有、集体所有的二元所有制的冲突问题。第二，农民集体土地产权在参与流转后是否可以转让所有权。《土地管理法》对我国农民集体土地所有权中的“集体”作了三个层次的界定。集体或者是以村民小组为集体单位，或者以村为集体单位，或者以乡镇为集体单位，无论从哪个集体单位来讲，集体的“边界”都是可以明确的。这就产生了一个问题，集体能否在集体成员一致同意的前提下，以所有者的身份转让和“处置”集体土地。这种转让和处置集体土地可能是集体与集体之间的所有权的转让，也可能是集体与私人或者公司法人之间的所有权的转让和交割。所涉及的根本问题是土地作为一种重要的不动产的资产流动性问题，即农村地权市场上土地的经营性权能和资产性权能是否得到根本性的确立。第三，农民集体组织和农户对土地产权的界定问题。目前农村建设用地流转中，集体和农户的权利边界相对模糊，集体管理者在权利非对称状态下有更大的选择空间攫取土地的增值收益。土地的资产增值程度越高，农民就有更大的激励去实现土地权利和土地收益的界定。农民集体土地城市化进程中的制度体制和市场机制越健全，农民的土地权利越能得到保障。土地的价格最终决定着地权市场的功能、要素的配置效率和土地收益的分配机制。

五、结论

新中国成立以来，土地制度变革基本上是沿着两个方向推进的。改革开放前，地权交易和要素组合都由国家计划配置，农民土地权利从清晰到模糊，从完整到残缺。农民在土地私有的权利基础上，通过互助组、初级社、高级社等形式把土地所有制最终转变成人民公社时期土地所有权和经营权高度统一的集体所有制形式。随着市场经济的推进，土地制度的变迁按照生产力变革的路径演化。改革开放30年来，以农村家庭联产承包为起点，通过农村土地使用权的不断下放，逐渐把农民对土地的权利引入对集体土地产权的变革中，形成了初步规范化的地权市场和要素组合模式。当然，在地权市场的培育中还有一些重大的理论问题需要在改革中继续探索。

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(责任编辑：张琦)