城市防灾减灾工程建设应与应急管理相结合

王章立

（国家防汛抗旱总指挥部办公室，100053,北京）

一、2010年城市受淹情况

2010年年初以来，我国气候条件极端异常，江南、华南、西南、东北和西北等地先后多次发生强降雨过程，暴雨强度之大、降雨过程之多、分布范围之广、洪水涨势之猛、工程损失之重、灾害程度之深、城镇受淹之多，历史罕见。截至2010年7月底，严重的暴雨、洪水、山洪、滑坡、泥石流等灾害，已致使全国165座县级以上城市受淹，造成了较为严重的经济损失。

二、城市洪涝灾害的原因

作为政治、经济、文化中心的城市，人口密集，财富集中，且绝大多数坐落在江河湖海之滨，不同程度地遭受江河洪水和内涝积水的威胁。新中国成立后，各级政府加强了城市防洪工作，在规划编制、资金投入、工程建设、运行管理、社会参与等方面取得了巨大进展，但是随着城市化进程不断加快，城市规模不断扩大，城市人口不断增加，城市防洪排水设施建设和应急管理能力已越来越不适应新形势的要求，在极端天气事件频发、多发的今天，往往造成严重的城市内涝灾害。

1.极端天气明显增多，预测预报难度较大

受全球气候变化的影响和城市数量的增加、范围的扩大，以及城市“热岛效应”的加剧，城市降雨在时间和空间分布上发生了较大变化，城市遭受突发强暴雨袭击的频次显著增多。但受科学技术水平的局限，目前难以对小尺度、短历时、高强度的集中暴雨作出准确的预测预报。精度低，预见期短，给应急响应、防洪排涝工作和民众避险转移带来较大难度。2010年5月7日广州市突降暴雨，虽然有关部门提前1个小时发布了红色暴雨预警信号，广大市民也接收了预警短信，但是由于时间较短，未能采取有效的应对措施，大量地下场所及低洼地区的物资和居民财产被淹，损失惨重。

2.防洪工程建设滞后，城市防洪标准较低

目前，全国具有防洪任务的城市中有一半左右的城市没有达到国家规定的防洪标准。特别是位于中小河流两岸的大量中小城市，防洪标准远远低于规划的防洪标准。一些城市虽然防御主要江河洪水的工程已达标，但防御次要河道洪水的工程标准较低，尚未形成完整的城市防洪圈，在这些江河发生较大洪水时，城市同样受淹。此外，随着城市化进程的加快，一些城市范围扩展迅猛，原来大片农田变为城市，而城市防洪排涝设施建设没有跟上。尤其是一些新兴的经济开发区或城市新区，防洪标准较低，区内人民群众生命和财产安全受到严重威胁。

3.排水能力严重不足，现有排水系统老化

随着城市规模不断扩大，地面硬化及不透水面积逐渐增多，城区雨水汇集速度加快，地面下渗能力大幅度减小，产汇流量加大，城市排水系统压力明显加大。许多城市的排水沟渠、管网、泵站等规划不合理，排水体系不科学，规模偏小，标准偏低。特别是一些新城区建设“重地上、轻地下”，城区地下车库、下凹式立交桥、地下商场、地铁等地下设施的排水建设严重滞后。一些城市建设截断了排水管网，破坏了原本十分脆弱的城市排水系统。一些老城区排水系统老化失修，淤积堵塞严重，排水能力明显下降。

4.城市涉水管理薄弱，河湖调蓄能力下降

近年，随着城市人口不断增加，城市可利用的土地资源越来越少，一些城市人水争地现象日益突出，城市化占用城区湖塘、洼淀和行洪河道现象十分普遍，排涝河道不断缩窄，行洪断面减小，湖泊萎缩，容积减少，排泄和调蓄暴雨洪水的能力降低。一些单位和个人随意向河道，甚至向排水口弃置建筑废渣和垃圾，阻塞泄流和排水通道，进一步降低了城市河道和管网的排水能力。

5.应急管理能力较低，缺乏统一协调机构

目前，全国仍有1/5的城市没有编制城市防洪排涝预案。一些城市防洪排涝预案措施不具体，针对性不强，可操作性差。同时，这些应急预案往往侧重于灾中的应急处置，被动应付，而忽视了对城市内涝的预防、预警、评估、救助和善后等进行灾前、灾后的应急管理。同时，城市洪涝灾害是相互关联的，一些城市的城建、市政、水利、交通等相关部门能在其职能范围内较好地开展工作，但是一些城市由于缺乏统一指挥、统一协调的机构，不能较好地形成防灾抗灾合力，贻误抗灾救灾最佳时机，同时也造成应急资源的浪费。这些问题与当前城市防洪应急管理需要极不适应。

6.民众防洪意识不强，避救能力亟待提高

近年，随着城市防洪建设的加快，城市抗御外洪的能力有了提高，不少城市居民应对突发性洪涝灾害的意识淡薄，缺乏相应的防灾、避险、自救、互救知识与能力。2010年广州“5·7”暴雨时，由于相关物业管理人员缺乏防洪意识，在暴雨来袭时，一些地下车库虽然建有防洪安全门却没有及时关闭，或者由于垃圾杂物及车辆挡住防洪安全门而无法关闭,致使涝水倒灌，大量车辆被淹。此外，一些城市经常受淹的低洼地带和下凹式立交桥，缺乏必要的警示标记，遇突发暴雨极易引发人员伤亡事件。

三、城市防灾减灾对策

随着极端天气事件的增多、城市化进程的加快和城市财富的集中，城市已成为越来越淹不得、淹不起的地区。在当前形势下，笔者认为应继续坚持城市防灾减灾工程建设与加强应急管理相结合，在进一步修订完善城市防洪排涝规划的前提下，加强城市防洪排涝工程和非工程措施建设，同时要特别注重城市灾害的预防、预警、评估、救助和善后工作，切实提高应急管理的能力和水平。

1.编制完善城市防洪规划

按照城市防洪排涝面临的新形势、新要求，立足长远，全面考虑城市在未来可能遇到的防洪排涝问题，将城市防洪排涝规划与城市水系规划、雨水规划结合起来，并纳入城市总体规划，使城市防洪排涝规划具有实用性、可行性和前瞻性，做到洪涝兼顾、综合治理，对已编制完成防洪规划的城市重新修订完善，尚未编制城市防洪规划的要抓紧编制。

2.完善城市防洪排涝工程体系

有防洪任务的城市，应根据批准的规划与城市建设同步配套建设防洪工程和排涝设施，在注重新区建设的同时，进一步强化原有城区的防洪排涝能力。要充分利用城市公共绿地、洼地等，建设临时调蓄涝水场所，同时特别重视低洼地区的排涝能力建设。应发挥各城市政府资金投入主导作用，全力推进城区堤防、河道、管网、泵站等工程建设，尽快达到规划设计标准，提高城市整体防洪能力。各城市要进一步落实防洪排涝设施的管理和养护经费，及时疏浚河道，疏通排水管网，确保发挥防洪排涝作用。

3.加强城市预报预警预案

结合各城市实际，进一步加强城市水文、气象站网建设，配备先进仪器设备，改善监测手段，加大监测密度，增加雨量遥测站点，提高城市暴雨预测精度，延长暴雨预见期。同时，要加强城市防汛工作的信息化建设，实现对城市低洼地区、立交桥、泵站出水口、主要道路及道桥和排洪河道水位变化情况的数字化管理和实时监控，并配置必要的移动视频监测车，为城市防洪排涝工作提供及时、准确、全面的信息。此外，要根据城市经济社会的发展和防洪排涝工程的变化，及时修订城市防汛应急预案，切实增强预案的针对性、实用性和可操作性。

4.加强城市防洪涉水管理

城市建设中杜绝侵占河道湖泊、截断排水管网等现象，水系调整要符合防洪排涝规划并严格按照管理权限审批，发现影响防洪安全的要立即进行整改，跨汛期施工的要有度汛保安预案。山丘区的城市发展规划、土地利用规划避开山洪、滑坡、泥石流等地质灾害易发区域，增加涝水调蓄空间，留足渗水地面，加快雨水下渗速度，努力提高城市防涝能力。可能影响防洪或容易受淹的建设项目，要认真开展洪水影响评价，严格履行审批手续，消除防洪安全隐患。同时，要加强城市排涝法规体系建设，规范城市建设和人类活动。

5.完善城市防洪应急体系

结合各城市实际，逐步将城市防汛组织延伸至街道、社区、企事业单位，建立城市居民区、企事业单位、低洼易涝区、地下空间、在建工程等城市防汛网络，逐一落实责任。要建立健全城市防汛指挥部统一领导、统一协调，各部门密切配合、分工协作的应急指挥体系。进一步整合防汛、气象、水文、城建等部门的应急资源，建立共享应急指挥平台，将灾中应急处置前移至灾前预防、预警，并落实各项应急处置、救助和善后措施。在充分利用现有应急队伍的基础上，要逐步整合城市现有各类专业救援力量，配备先进技术装备，形成一队多用、一专多能的专业队伍，不断提高快速反应和应急处置能力。

6.提高全社会防灾抗灾能力

积极开展城市交通设施、给排水设施、电力设施、通信设施、防灾避灾设施等的防洪排涝能力评估，在此基础上绘制和发布城市洪涝灾害风险图，以明显标志标明可能受淹的情况，并通过电视、电台、报纸、手机以及发放宣传画册等形式，宣传防灾减灾知识，让社区、街道、企事业单位和广大公众了解洪涝灾害风险，掌握防灾避灾知识。