为什么当前“小农水”建设的投入是低效的?*——以鄂中拾桥镇为例

(华中科技大学中国乡村治理研究中心 湖北 武汉 430074)

袁 松 邢成举

为什么当前“小农水”建设的投入是低效的?*
——以鄂中拾桥镇为例

(华中科技大学中国乡村治理研究中心 湖北 武汉 430074)

袁 松 邢成举

税改之后,乡村水利体制经历了市场化取向的改革。然而,在国家逐渐退出的同时,农民却无法实现供水区域内的大范围合作。为了提高取水时的排他性,农户使用小型水泵以实现从水库到农田的精确对接,而距离水库较远的农户不得不毁田挖堰或者在田边打井。在这种格局下,虽然国家投入了大量资金用于小型农田水利设施的建设,但是,这些资金无法找到一个有效的承接载体。最后的结果是,农民私人投资的小型堰塘和机井获得大量补助,而公共的小型农田水利设施依然破旧如故。我们的建议是,通过改革农业用水机制来改善小型农田水利建设的投入效果。

农田水利;税费改革;用水模式;以奖代补;农民合作

我国是一个农业大国,人多地少,水资源短缺,降雨时空分布不均,水旱灾害频繁,这些基本国情决定了我国必须将水利建设作为一项重要任务。上世纪60-70年代,我国掀起了水利建设的高潮,农业水利建设事业突飞猛进。从解放初期到2007年,我国的农田有效灌溉面积从2.4亿亩发展到2007年的8.5亿亩,但由于“建设标准不高、配套建设不到位、管护机制不完善,绝大多数农田水利工程已超过规定的使用年限,老化损坏严重,灌溉效益衰减”。1]

从1998年到2007年,中央共安排投资308亿元对3587座重点病险水库进行除险加固,已经取得初步成效。但是,作为水利的“毛细血管”,小型农田水利建设的投入却效果不佳。虽然2005年中央一号文件提出“狠抓小型农田水利建设,重点建设田间排灌工程、小型灌区、非灌区抗旱水源工程”,中央财政从2005年开始设立了小型农田水利建设补助专项资金,启动了小型农田水利“民办公助”试点,但从我们在中西部一些灌区调查的情况来看,税费改革以后,一些粮食产区的田间渠道毁损严重,灌溉季节时沿途的渗漏很大;而之前用于临时转水、囤水的村内堰塘大部分被强势的村民独自占用,未被私人占用的则严重淤积。

以下,笔者将以2009年1月份在湖北沙洋县拾桥镇的调查为基础,具体分析当前小型水利建设投入效果低下的原因。

一、现象:无法对接的“以奖代补”

目前政府各部门在农田水利上的投资其实是相当可观的。我们所调查的沙洋县已陆续争取上级财政的各项投资3亿多元,其中1.4亿元用于基础设施建设。在农田水利方面,国土局、财政局、农业局、水利局都有投资,实行多头管理。在拾桥镇,国土部门的项目是“土地整理”,财政口的项目叫“农业综合开发”,农业局的项目是“商品粮生产基地建设”,而水利局的项目简称为“小农水建设(即小型农田水利设施建设)”,这些项目在全镇的覆盖面积有5000多亩。

不过,以上提及的这些项目对于乡村水利的常规运作影响并不大,因为绝大多数村庄能够争取到这些“示范工程”的可能性是非常小的。在乡村两级干部看来,真正管用的还是市县财政每年下拨的“以奖代补”的资金。所谓“以奖代补”,是指对农民自用为主的微型水利工程,政府按照“自建、自有、自管、自用”的原则,鼓励农民独户或联户兴办,政府以奖励代替直接补贴,从而给予扶持。对农民自己兴办的水利工程,实行自主决策,民办公助。这样实施的好处是可以将水利设施建设推向社会,民办民管,吸引民间投资。这意味着,村委会即使申请到了“以奖代补”的项目资金也难以将渠道建设的工程付诸实施,因为国家的补助并不是全额的,缺口部分需要自己集资。如果补给村委会,由于全村范围内的“一事一议”无法组织,村委会无法收齐小型水利设施建设的缺额,因而拿到了补助也办不成事。但是,如果用“以奖代补”的形式补给农户,就可以刺激他们在水利上的生产投资。镇水利站张站长说:

“农民自己先向镇里申请,由我们初步验收后开始动工,完工之后,县财政局、审计局、水利局再联合验收,通过之后拨款给钱,从申报、核实、上报、开工、验收、到帐,整个程序走完大概一年时间。07、08、09三年的‘以奖代补’大概补了60多万,全镇挖了15口万方大堰,铺了25条U形渠,总长度60多公里。不过政府的指标在逐年减少,2010年大概只有7.5万的指标,各个村都在争。”

“以奖代补”的指标越来越少的原因是政府意识到这样一个问题,即因为村组范围内的难以合作,财政下拨的资金最后大多直接补给农户发展私人堰塘或者打机井,而这反过来加剧了中小型水库、泵站的效益萎缩,也加剧了公共渠道的荒废。

一些责任心较强的村干部不忍心看到村里经济条件好的农户争取到资金后退出水利合作,加大其他村民的取水困难,他们想出了一些办法来补足“以奖代补”项目的投资缺额。周店村村支书刘圣承说:

“水渠的维修,动工都非常依赖外援的。80①的U型板,做一米需要85元的开支,板子是65元,20元的人工、水泥,其他的人行桥、涵闸、分水口这些还不算呢。国家的补贴是每米48元。60的板子一米的成本是80元的样子,国家的补贴是一米36元。一个小队一千多米的渠道就有4万多(元的缺口, 300多亩地,每户100多(元,好多人都不愿出,他自己要打井挖堰。”

刘支书想到的办法是“化缘”,他的计划是在2010年春节的时候设宴邀请那些回来拜年的本村外出成功人士,然后号召他们捐款。

“我们一共向镇里申请了四次,年年都申请国家的项目,年年都可以批,只是自己没资金。全部做好之后,验收了国家才给一部分钱。自己没钱,申请来了钱也没用,只好放弃。丁新,丁岗这两个村,之所以能够搞得好些,硬化了一些渠道,是因为他们能搞到一些大项目,他们村出了副县长,财政局长,农业局局长。我们村没有大老板,没有大干部,所有事情都搞不成。指望老百姓自己组织起来做事,那简直是妄想。”

国家水利建设投入的低效率并不仅仅在于上述的无法与村组组织对接,只能“奖”给单个农户的问题,还有国家的投入在变为现实之后遭人为毁损却无力维护的问题。我们在拾桥镇调查时看到许多村想尽办法争取资金建设的水泥硬化渠道(即“U型渠”遭到人为破坏,一些人甚至把U型渠的水泥板拆掉,拿来做自己家门口的台阶。王桥村的村民说:“U型渠在放水的时候是渠,不放水的时候就会挡路。”我们在村里看到的被堵死的渠道就是村民们为了方便拖拉机行驶而填平的。

为什么这些村民如此过分,能够恣意毁坏国家投资建设的公共渠道而不会顾忌他人的舆论呢?我们在村庄中做了大量类似的调查,得到的回答是,这些“化缘”修建的U型渠有许多在建成后并没有发挥太大作用,因为渠道修得再好,也不能解决上下游的合作问题,上游的偷水行为无法得到有效阻止,村民们宁可用自家的小水泵加塑料管道来放水也不愿意承受在合作用水过程中产生的争吵、怄气。也就是说,因为水库与分散农户无法对接,修好的U型渠实际上有很多只是摆设,这就难怪有村民会把闲置的U型渠毁坏以图方便,甚至有人把板材从渠道中卸下来做自家的台阶了。

镇政府对农民毁坏农田水利设施特别是毁渠偷水的行为无可奈何,他们没有足够的执法力量和动员能力来处罚那些越轨的村民。下面这个案例可以很好地说明问题。

2009年夏天,瓦庙村村民杨某想给自家农田蓄水,他没有占到公家的堰塘,但又舍不得拿出自家的田地,后来他决定把经过自家水田边的水库干渠挖深、拓宽,把两头堵住,中间留一个水泥管道放水,这样只要水库开闸,在水流过去之后就会有余水囤在自己加深的大水坑里。

显然,这种做法是违反《水法》的。镇派出所获知此事后决定对该村民施以行政拘留10天的处罚,并要求其将渠道恢复原样。然而,这位村民刚刚被关进拘留所,他的妻子就拿着一瓶农药去了镇政府。她在维稳办对分管的副镇长哭着说:“我们一家老小就靠他干活,你们把他抓去,(他要是有个三长两短我们也不用活了。你们要是不把他放出来回家抗旱,我就在这里喝药……”

这件事情的结果是该村民第二天回家干活,并且他回家后很有些得意地对邻居们说,镇里不敢拿他怎样,而被改装为堰塘的渠道依然如故。对此,镇水利站张站长无奈地说:

“领导最怕的就是这个,万一处理不好出了问题,肯定是他的责任。上次机构配套改革的时候就有交通管理站的人喝药自杀(后来送医院抢救活了,县长说,为什么别人那里都没出就你这里出了问题……。现在出了事情领导是要担责的,如果严格执法,会引起一系列的问题来,烦不胜烦。因为这些原因,我们需要强硬时只敢吓唬,不敢真来。”

二、分析:税改后的农田用水市场化

作为农田水利的最初供给者,国家在全能主义退潮之后慢慢撤出。从人民公社时代的统管、计划一切,到分田到户之后由水利事业单位负责维护、组织与协调,再到税费改革后的事业单位改制,小型水利工程承包、拍卖,农田用水成为市场中的商品,国家的介入程度逐渐降到了最低。[2]与此同时,农田水利设施另一端的需求方也在不断地改变自身的基本组织单位。从人民公社时期生产资料归集体所有、服从上级统一安排的生产队;到分田到户之后由村干部强制收取共同生产费用的村民小组;再到取消农业税后自行安排生产、自由付费买水的原子化的农户,农民们的组织化程度也在不断降低。

税费改革以后,社会化的农田用水市场中的供给者不会存在委托-代理问题,但是,这些供给者也不存在互相之间的竞争,因为农田灌溉发生在一个特定的时空内,超出这个范围的供水,路途遥远且面临沿途的偷水及渗漏因而费用太高,而且因为破费周折会误了农时,也就是说,具体到每一个局部的耕作区域,当地的水利设施承包人都是垄断的,②在干旱季节的取水过程中,他们同样会用各种方法克扣流量。而且,承包人的动机在于谋求利润,如果风调雨顺则卖水的费用还不够向政府缴纳的承包费,于是他们购买大量的鱼苗将水库变成鱼池,结果到了干旱来临农户要水的时候,他们“有水也不放”:因为水放得太多,鱼苗就会缺氧而死。

当农田用水市场的供给处于垄断状态时,作为需求者的农户由于极度分散而缺乏谈判能力。更为重要的问题还不在此,而是水利设施与分散的农户无法实现对接。具体地说,就是水库和大型泵站不愿意为少数几个交钱的农户放水,如果在某个特定的时段内沿途买水的农户没有集聚到一定的规模从而能够吸收放出的水,那对承包人而言就意味着资源的浪费——本来可以收到的钱就会白白地流掉,承包者就会亏本。③由于这个原因,在雨水调匀的年份,各村“花钱也买不到水”,因为上游买水的人少了,④下游即使有人买水也达不到数量上的要求。而在大旱之年,村民们可以买到水,却会因为上游及沿渠村民的搭便车行为而使水价腾高,水量严重不足,并且经常因为来水时间无法保证而耽误农时。

虽然农田用水已在市场化的改革中商品化为私人购买的财产,但除非是将管道安装到每家每户的各处农田,或者将其制成桶装水,否则要完全排他地使用非常困难。由于水流要从公共的渠道甚至是他人的农田中流过,在渠道淤塞、毁损,无人修理的情况下,花钱买来的水漫灌到他人农田或是被别人留用再也正常不过。为了避免放水过程中产生的损失,或者说为了尽可能地达到完全排他的效果,农民想出了各种办法。一些人将自家的部分低洼农田改为堰塘,或是花钱打机井;部分人将原本属村集体所有的堰塘投入一定成本后强占为自家堰塘,然后将自家堰塘或机井中的水用多部水泵外加数百米的塑料水管转移到各块水田中,尽管这些做法在生产上的投资达到了十分惊人的地步。⑤

税费改革中取消两工、不得征收村提留及共同生产费等政策规定的初衷是为了防止农民负担的加重,改革之后,完成集体公益事业的替代办法是全村范围内的“一事一议”。[3]然而,当村干部自主决定共同生产费的征收与公益劳动的出工失去正当性之后,村庄中由于青壮年劳力普遍外出打工,具有道义权威的精英流失较多,在人口上千的村庄里为共同生产召开村民代表会议变得非常困难。更为重要的是,在水费的征收失去强制性之后,各农户由于田块细碎、分散,地理位置、地势高低、离水源远近各不相同,因而利益难以平衡。村民要在生产中达成自发的合作极为艰难,需要具备苛刻的前提条件,如合作规模、自然因素、历史因素、技术因素等等。所以,对于中西部农村大量“缺乏分层与缺失记忆型村庄”而言,“都难以提供自足的小水利”。[4]

在难以自行达成大规模合作的情况下,虽然农田灌溉用水的成本极高,农民也不得不硬着头皮承受下来。不过,问题是,在大旱之年,自家的堰塘却会由于面积有限蓄水能力弱小而无法抵御旱灾,还得从水库高价买水;而打井解决问题的农户会发现,他们从水井中抽取的地下水越来越少,两三年之后就不得不重新再打一口更深的井,因为邻居家的深井抽水时自家的浅井就没水可用了。

三、讨论:农田水利的治理之道

农田水利是一种难以克服外部性的“公共池塘资源(common-pool resources”,[5]它的有序运行,在于通过跨村组,乃至跨乡镇的大范围组织协调,来合理安排整个水系的空间区域内农户的放水时间和流量,如果听凭理性的个人无序地使用,就会发生“公有地的悲剧”。

税改之后,国家从乡村基层退出,乡村水利体制经历了市场化取向的改革。然而,随着打工经济的日渐深入,具有组织能力的村庄精英不断流失,人们对村庄生活的预期普遍缩短,此时村干部的数量大量精简,村民小组长又被取消,农民自身无法完成供水区域内的大规模合作。在缺乏统一安排,自身又难以合作的情况下,各种支渠、斗渠、农渠、毛渠长期缺乏管理和维护,农户为了提高各自取水时的排他性,减少争吵和沿途的渗漏损失,纷纷购买小水泵、水管、电线以实现从水库到农田的精确对接。距离水库较远而又难以实现合作的农户不得不毁弃部分农田修建当家堰,以便承接雨水,更多的农户采取了在水田旁边打机井的做法,这被当地干部称之为“新井田制”。⑥

在这种格局之下,虽然国家每年投入了大量资金用于小型水源、渠道等工程的新建、续建和更新改造,但是,由于乡村水利的组织基础与社会基础的逐渐弱化,这些资金无法找到一个有效的承接载体,最后的结果是,农民私人投资的小型堰塘和机井获得大量补助,而公共的小型农田水利设施依然破旧如故。即使个别村组克服困难改造了部分老化的渠道,但这些公共的设施不久又遭毁损。可以说,正如“利维坦”式的集中控制存在大量问题一样,以市场化为旨归的的水利体制改革也在走向危机。

如果加强农田水利设施建设投入的有效性,提高粮食产区的抗灾能力?我们的政策建议是,通过推进农业用水体制的改革来加强小型农田水利建设力度。具体而言,要停止“以水养水”、“以库养库”,将水库、泵站等水利设施承包、出租的做法,同时给小型水库、中型泵站配备工作人员;依托基层党组织强化农田用水过程中的统筹与协调,恢复村民小组长的设置,以村民组为单位夯实村社组织的自主治理能力;在此基础上,增加对集体水利设施的财政投入和日常维护,并对农田灌溉用水给予适当的财政补贴,这应该是未来若干年的可行之策。

注释:

①水泥U型板型号,指板材端口的宽度为0.8米。

②我们在调查中发现,几乎所有的承包人都有一定的黑社会背景,只有用潜在的暴力做支撑,他们才可以在闷热、焦躁、繁忙的用水季节里可以让所有从水库或泵站中取水的农户老老实实地按时间和流量付费。

③农民自己的话来讲起来非常形象,他们说:“水头太大了,我们接不住”。

④他们指望着下游村民买水他们可以顺便沾光,这样可以少花钱。

⑤据农户估算,在不考虑自己花费近万元挖堰塘或打井的情况下,水费、电费与用于抽水的水泵、水管等固定投资是每亩92.7元。

⑥事实上,这种高成本的灌溉方式是不可持续的,一个乡镇每年新增一百多口深井的打井竞赛如果持续下去,结果将是严重的地质灾害和生态失衡。

[1]陈锡文等.中国农村改革30年回顾与展望[M].北京:人民出版社,2008.281.

[2]罗兴佐.治水:国家介入与农民合作——荆门五村农田水利研究[M].武汉:湖北人民出版社, 2006.122-123.

[3]聂苏.农村“一事一议”应缓行[J].调研世界,2004,(8).

[4]罗兴佐,贺雪峰.论乡村水利的社会基础——以荆门农田水利调查为例[J].开放时代, 2004,(2).

[5]埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事物的治理之道[M].上海:上海三联书店,2000.52.

(责任编辑:雪 绘)

F303.1

A

1672-1071(2010)03-0029-04

2010-04-26

袁 松(1982-),男,湖北鄂州人,华中科技大学中国乡村治理研究中心博士生,研究方向:农村社会学,政治人类学;邢成举(1985-),男,河南洛阳人,华中科技大学中国乡村治理研究中心硕士生,研究方向:政治社会学。