房地产业“保民生”路在何方*

张道航

(中共大连市委党校 辽宁 大连 116013)

房地产业“保民生”路在何方*

张道航

(中共大连市委党校 辽宁 大连 116013)

近年来,过快上涨的房价给民生带来了难以承受的重负,房地产业的发展也与民生渐行渐远。究其原因:一是房地产业定位偏离民生;二是政府的调控监管过于温和;三是住房保障建设滞后。如何让房地产业承担起“保民生”的重任?一是找准产业定位,确立“民生型支柱产业”的发展定位;二是强化市场调控和监管,尤其要实施对房价“超高”和“暴利”的监管处罚;三是加快住房保障制度建设,构建起以法律保障为核心的住房保障制度体系。

住房;民生;政府

作为以提供人类生存所必需的住房为主的房地产业,本来就与民生有着天然的联系,并应承担起“保民生”的重任。可是,近年来过快上涨的房价却给民生带来了难以承受的重负,房地产业的发展也与民生渐行渐远。根据国家统计局公布的数据可以算出,1991年我国房价收入比已经超出国际上公认的3-6倍的合理承受范围,达到6.27倍。此后的十数年间一直在5-7倍的高位徘徊,而2009年则一举突破了8倍的高点。据中国社会科学院2010年《经济蓝皮书》提供的数据,2009年城镇居民的房价收入比达到8.3倍,85%的家庭没有购买住房的能力。这种状况固然是因为受到近年来国际资本市场价格走势的影响,但主要还是因为我国对房地产的产业定位、调控监管、公共政策等方面存在的偏差乃至缺失所致。要让房地产业真正承担起“保民生”的重任,就必须找准其症结所在,并有针对性地施以补偏救弊之策。

一、确立“民生型支柱产业”的发展定位

产业定位不仅是对某一产业在经济社会发展中所处地位的总体评价,同时也直接决定着产业的发展方向以及政策的支持或限制。房地产业偏离民生,首先是由于其产业定位偏离了民生。尽管实践中某些时期不得不强调房地产的民生性质,但在理论上却是将其定位于国民经济“支柱产业”,从而使得房地产在模棱两可和摇摆不定的定位中越来越偏离民生。对此,我们从近几年房地产业的政策变化,以及由政策变化所所带来的市场走势不难得到验证。

房地产被视为“支柱产业”始于上世纪90年代,但正式作为产业定位确定下来并见诸于文件则是在2003年。2003年的国务院18号文件提出:“房地产业关联度高,带动力强,已经成为国民经济的支柱产业”。然而,也就是在2003年以后,房价便开始以每年两位数的增幅快速攀升,2004年和2005年全国住宅价格分别上涨18.7%和12.6%。为了稳住房价, 2005年国务院办公厅连续出台了两个“国八条”, 2006年又出台了“国六条”,才使得全国住宅价格涨幅在2006年降到两位数以下,同比上涨6.2%。但市场经过一段观望后,2007年又再度出现大幅上涨的一个巅峰,全国住宅价格同比上涨16.9%。因此,2007年8月出台的国务院24号文件开宗明义地指出:“住房问题是重要的民生问题”。这说明,见诸于国务院的文件也不是一以贯之地只强调房地产的“支柱产业”地位,在某些时期特别是当房地产处于非理性扩张时,更强调住房、房地产业与民生之间的重要关系,从这时出台的一些政策措施看,实际上是将房地产业置于“民生产业”的地位了。而且,2007年的24号文件结尾还强调:“凡过去文件规定与本意见不一致的,以本意见为准”,这在某种意义上等于否定了2003年18号文件关于房地产业是国民经济“支柱产业”的定位。

正因为2007年的24号文件强调了住房与民生之间的重要关系,并从保障和改善民生的要求出发采取了一系列调控措施,加之受到国际金融危机的影响,所以,2008年全国房价涨幅才再度回落到两位数以下,同比上涨6.4%。但为了抵御国际金融危机带来的冲击,实现国民经济增长“保8”的任务, 2008年又再度强调房地产的“支柱产业”地位,一些地方政府为了实现“保8”的政治任务,也把房地产作为拉动经济增长的头架马车。由此,便导致了2009年全国房地产市场在经过3、4月份的“小阳春”之后,一发而不可收拾地陷入极度的非理性状态。据国家统计局公布的数字,2009年无论是近9.4亿平方米的成交量,还是估算约4695元/平方米的均价水平,都创出了历史新高,全年房价涨幅达24%。面对这种局面,2009年的中央经济工作会议在“更加注重改善民生”的主基调下,房地产的“支柱产业”地位又再度淡出。此后,无论是“国四条”和“国十一条”,以及国务院和相关部门出台的各项举措,不仅加大了保障性住房的建设力度,更对抑制房价过快上涨、遏制房地产投资和投机采取了措施,房地产似乎又回到了“民生产业”的归宿。

从上述政策变化以及市场走势看,不难得出这样几个基本结论:第一,尽管2003年的国务院18号文件确立了房地产的“支柱产业”地位,但在实践中这一定位并未贯彻始终,从个别时期出台的政策看,似乎又是立足于“民生产业”的定位。第二,凡是强调房地产“支柱产业”地位时,市场就会火爆起来,房价也会出现上涨或反弹;凡是强调房地产的民生性质时,市场便会出现观望,房价上涨也会趋缓。第三,由于总体上和大部分时间都将房地产定位于“支柱产业”,而“民生产业”的定位又从未得到过正名,因此,不仅总体上房地产业呈现着非理性繁荣,房价也在大部分时间里处于过快上涨之中。

当然,房地产业的非理性繁荣和房价的过快上涨,并不能完全归咎于“支柱产业”的定位。但不可否认的是,这一定位必然会让房地产业得到多方面的政策支持,为加快产业发展和市场繁荣带来了诸多有利条件,而在任何一个快速发展和过度繁荣的市场上,若想让其回归理性并让产品价格降下来几乎都是不大可能的。因此可以认为,“支柱产业”的定位实际上间接将房地产推向了非理性繁荣,并导致了房价的过快上涨。而房价的过快上涨,一方面让越来越多的中低收入人群买不起房子,另一方面又进一步推动着非理性扩张和房地产泡沫的积聚,从而使得房地产业的发展不仅与民生渐行渐远,甚至可能给国民经济发展带来隐患并让民生深陷灾难之中。

必须看到,住房作为一种特殊商品不仅可以用来满足人们的居住需要,也可以作为投资对象,因此,随着市场经济的发展,由“物的有用性”(马克思语)所衍生的房地产的资本属性也在不断地得以滋长。人们不仅可以将其作为财产抵押物而取得信贷资金,甚至可以在市场上进行投机炒作赚取利润。这说明,市场经济条件下的房地产除了与民生相关也与资本相连,而且房地产的资本属性借助于金融工具的杠杆作用,甚至可能推动衍生资本、虚拟资本的膨胀,并对宏观经济的周期波动产生负面影响。从世界各国房地产发展的经验和教训看,凡是重视房地产的民生性质,并将房地产市场作为消费市场的,国家经济周期波动就比较小,如德国、法国等;凡是轻视房地产的民生性质,并将房地产市场作为投资或资本市场的,国家经济周期波动就比较大,如美国、日本等。上世纪80年代末直至本世纪初日本遭遇的“平成恐慌”,以及在2008年引发了国际金融危机的美国“次贷危机”,无不同房地产的过度投机有着直接关系。

就世界现有的经济模式而言,还没有哪一种模式的成功是靠房地产撬动的。因为房地产不具有引领经济整体向上的创新力,迄今为止人类也没有发生类似于互联网革命式的“住宅革命”,能将住宅领域的效率提升和推进至每个领域。相反,当房价达到疯狂之巅时,往往意味着这种模式的失败。尤其是我们当今所处的时代,与资本主义工业化初期乃至上世纪的状况都大不相同。面对世界经济科技发展的新趋势,以及现代化进程中已经出现和可能遇到的问题,当代中国应当将高科技、文化、教育等“智慧产业”作为国民经济发展的主导乃至支柱产业。至于房地产业,则应彻底归位于“民生产业”。其实,无论是从国计还是民生的角度讲,一个定位于“民生”的房地产业对于中国都至关重要,说它是“支柱产业”也不为过,但不是作为拉动G DP增长的“支柱产业”,而是以保障民生为宗旨、以完善住房保障为重要内容、以实现住有所居为目标的“民生型支柱产业”。

二、强化宏观调控和包括房价在内的市场监管

由于房地产业与金融这个现代经济的核心有着千丝万缕的联系,并对经济全局产生重大影响,因此,任何一个国家的政府都要对其施以必要的调控乃至监管,我国也不例外。但近年来我国的房地产却陷入一种“调控—观望—反弹”的怪圈,而且这种怪圈每经历一次循环往复,房价都会攀升到一个新的高点,即所谓“且调且涨”、“越调越涨”。这种现象实际上已经隐约告诉我们,政府的宏观调控出现了问题。

追溯本轮房地产宏观调控,最早应当始于2003年,尽管2003年宏观调控的初衷似乎是为了抑制钢材、水泥、电解铝等产业的低水平重复建设,其实也是针对房地产的,因为正是房地产的过热才拉动了对钢材、水泥、电解铝的过热需求,而且就在这一年国家有关部门也对部分城市的房地产投资过热发出了黄牌警告。2003年9月21日中央银行将银行存款准备金率由6%提高到7%;2004年4月25日再次将存款准备金率提高了0.5个百分点;2005年3月17日又上调了个人房贷利率,将调控目标直接指向了房地产。在收紧银根的同时,2004年开始又收紧了土地的供给,年初便确定半年暂停农用地转用审批;8月31日起停止土地协议出让,所有商业用地一律通过“招排挂”的形式;10月22日以后,国务院及相关部委又采取了一系列所谓“严格”土地使用的政策。在收紧“银根”和“地根”以达到稳定房价的同时,2005年的后“国八条”还对保障性住房的建设提出了要求;2006年出台的“国六条”又侧重于住房供应结构的调控,并划出90平方米以下的商品房必须达到开发建设总面积的70%以上。2007年的24号文件,在此前的基础上进一步强调,增加保障性住房的供给及其制度的完善。面对2009年部分城市房价的过快上涨,不仅出台了“国四条”和“国十一条”,2010年两会上温家宝总理的政府报告还就遏制房价上涨又提出了四条措施。

然而,这些调控总体上是温和的,包括对住房价格和住房供应结构的调控,以及对房地产投资投机的遏制,都缺少具有可操作的实质性措施。2010年两会过后,部分城市“地王”的轮番再现,以及房价的再度大幅上涨,说明这种温和的调控不仅不能达到稳定房价和完善住房供应结构的预期效果,也无法有效地抑制房地产投资投机过热。再加上地方政府出于自身利益的“不作为”,甚至是逆向调节“乱作为”,不仅让中央政府的调控目标难以实现,反而推动房价进一步上涨和住房供应结构更趋失衡。就在这种局面下甚至还有人提出,我国各个城市之间发展差距大,不宜制定统一的房地产调控政策,房地产调控应当“各自为政”。可是要知道,当今世界所有市场经济国家的宏观调控都是被置于中央政府的统一掌控之下的,即使像美国那样经济自由化程度较高的国家也同样如此,因为各行其是就无法实现宏观调控的目标。所以,为了实现调控目标,中央政府必须对地方政府的行为予以有效规制,使各级地方政府能够协调一致地按照中央政府的统一部署行事,不但不可以“不作为”、“慢作为”,更不可以为了局部或眼前利益倒行逆施地“乱作为”。

市场经济条件下的政府在履行宏观调控职能的同时,还必须对市场施以必要的监管。这种监管的目的不仅是为了维护市场秩序,实现资源的优化配置,也是为了促进社会公平。而价格作为市场的灵魂,必然成为政府对市场实施监管的重要内容。当然,面对市场上难以计数的各种商品价格,政府没有能力也没有必要实行逐一的价格监管,只能对那些与国计民生直接相关的重要商品或服务的价格施以必要的监管,诸如奢侈品等非国计民生所必需的商品或服务的价格,则可以放开由市场自行定价。但是,住房作为与民生密切相关的特殊商品,无论是它的销售价格还是租赁价格,在许多市场经济国家都是被置于政府的监管之下的。譬如,德国法律规定:房价、房租超高乃至暴利者要承担刑事责任;如果地产商制订的房价超过“合理房价”的20%为“超高房价”,根据德国《经济犯罪法》就已经构成了违法行为;如果地产商制订的房价超过50%则为“房价暴利”,已经触犯《刑法》构成犯罪,出售者将受到更高罚款,甚至最高被判处三年徒刑。至于什么样的房价才算“合理房价”,国外通行的标准是,房屋开发的全部成本再加上5-10%的开发利润。

依据上述标准可以断定,目前我国房地产市场上的住房销售价格大都超出国外通行的“合理房价”水平。特别是2009年楼市“小阳春”以来,有些城市的房价一天一个样翻着番地上涨,房地产“暴利”成为不争的事实。但是,开发商以及房地产投资和投机者的暴利行为却并未得到应有的处罚,从而使得房价被无所顾忌地一路推高,房地产泡沫日趋膨胀。这种局面如果不改变,不仅会让民生难堪重负,也给国家经济带来巨大隐患。因此,2009年的中央经济工作会议明确提出遏制房价过快上涨,国务院及相关部门也连续出台了相关的政策措施。但从这些政策措施的内容看,主要还是集中在增加市场供给以及抑制投资投机的市场调控上,缺少市场监管尤其是对房价实施监管的具体内容。市场调控通常是针对市场上出现的暂时失调而采取的临时措施,具有短期性特征;而市场监管则是为了保证市场的有序运行所实行的强制手段,并具有长期性特征。为了彻底改变房地产“调控-观望-反弹”的尴尬局面,政府不仅应当对房地产市场施以必要的调控,同时也应借鉴国外经验建立起房价监管制度,对住房销售和租赁中的价格“超高”和“暴利”,施以必要的处罚和打击。

目前世界上多数市场经济国家都制订了《反暴利法》,以此作为打击各种暴利行为的法律依据。我国尽管在1995年经国务院批准,当时的国家计委发布实施了《制止牟取暴利的暂行规定》,但是收效甚微,原因在于这部暂行法规的内容具有许多不可操作性。只有出台一部具有可操作性的《反暴利法》,并依据已有的《统计法》、《价格法》弄清房价成本,在此基础上依法实施对房地产暴利的市场监管,才能有效遏制暴利行为、维护市场均衡和防止价格欺诈。如此一来,政府对房价上涨过快的市场调控也可以不必过度依赖临时的行政干预,而是转化为长期的法律框架内的市场监管,这不仅能够有效遏制房地产暴利,同时也有利于促进房价的长期稳定和趋于合理。

三、加快以法律制度为核心的住房保障制度体系建设

市场机制在促进效率提高的同时,也存在着将人群中的资源占有差距拉大的弊端,即经济学所说的“社会发展目标异化”现象。为了克服这一弊端,就需要建立起相应的公共政策体系来保障基本人权,并通过资源的再分配维护社会公平、实现社会稳定。住房保障政策就是公共政策体系中不可或缺的重要内容,出于维护社会整体和长远利益的需要,社会必须通过住房保障政策帮助那些依靠自身能力无法解决住房的低收入困难人群,让他们也能住有所居。

但在我国房地产业发展和住房分配制度改革的进程中,住房保障政策的实施和制度体系的建设却相对滞后。1998年的住房分配货币化改革尽管对解决城市低收入人群的住房问题作了相应的要求和部署,可是在这之后,地方政府纷纷将主要精力倾注于住房分配货币化改革,公房出售成了当时许多地方政府压倒一切的改革任务,住房保障根本就未能提上日程,从而出现了住房市场化改革与住房保障建设不同步的现象。随着住房市场化程度的不断提高,这种不同步的改革所带来的矛盾也充分显露,住房问题尤其是低收入人群的住房问题成了社会关注的焦点。于是,2005年5月9日国务院下发的后“国八条”明确提出,要加强经济适用住房建设和完善城镇廉租住房制度,国家建设部还进一步要求,到年底所有地级以上城市都要建立起廉租住房制度。但截至2005年底,全国291个地级以上城市中,仍有70个还未建立廉租住房制度的,即使那些已经建立了廉租住房制度的也有许多是象征性的,与实际需要相距甚远。截至2007年10月底,全国累计只解决了68.1万户城市低收入家庭的住房困难,按当时建设部的测算全国有1000万户(后改为1540万户)住房困难家庭的话,这样的解决速度需要将近30年才能完成。2007年是继2004年之后房价又一次突飞猛进的一年,这一年全国商品房房价同比上涨14.8%,其中住宅价格上涨了16.9%。房价的“大跃进”让决策层意识到,房地产业发展的另一条腿——住房保障的短缺正加剧着市场失衡。因此,2007年8月7日国务院下发了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》即24号文件,在这个文件中,住房保障被明确定性为政府公共服务的一项重要职责,这一年也被舆论称之为“民生地产元年”。当2008年遭遇国际金融危机之际,为应对危机中央出台的十项措施中第一项就是重启“安居工程”,并计划到2010年投资9000亿元建设保障性住房,以此可解决750万个家庭的住房困难。从1998年住房分配货币化改革到2008年再次启动“安居工程”已经十年,住房保障才算真正提到日程,并有了落实的时间表。

然而,目前我国的住房保障依旧停留在政策层面,不仅这些政策的落实还缺少组织保证和资金支撑,而且政策界限不清晰,甚至连保障方式也极不规范。自1998年住房分配货币化改革以来,全国出现的各类具有保障性质的“房子”不下30种,其中有些保障方式本身就存在着明显的缺陷。以各地住房保障主打的经济适用房为例,从一开始就存在非议,有人甚至把它称作“有缝的鸡蛋”。2005年北京“天通苑”等经济适用房住宅小区发号时,竟有上千人如同买萝卜、白菜一样排队买房子,几天几夜地等候,甚至雇人排队。从这种令人瞠目的场景,就可以断定经济适用房背后一定存在某种悖谬。但这其中的悖谬历经数载也未能得以纠正,仅2009年6-8月的两个月时间,被媒体曝光的经济适用房作弊事件就有:武汉经济适用房摇号摇出“六连号”;北京经济适用房大量出租;郑州经济适用房用地建起了“经济适用别墅”群;山西吕梁经济适用房变身商品房,等等。不仅经济适用房包括限价房在内,同样是“有缝的鸡蛋”。住房保障的不规范不完善,不仅难以实现政策的初衷,而且还浪费了宝贵的福利资源并带来许多新的社会不公。因此,要从根本上解决我国住房保障存在的问题,就不能仅仅停留在政策层面的修修补补,而是必须加快制度建设。只有以科学规范的制度体系覆盖整个社会,才能在提高福利资源配置效率和促进社会公平的同时,实现住房保障的广泛覆盖和可持续。而在所有的住房保障制度中,最核心的当属法律制度。2008年10月,十一届全国人大常委会出台了五年立法规划,其中就包括《住房保障法》。其他国家或有《住宅法》,或有住房的基本救助措施,但却没有《住房保障法》。显然,我国所要制定的《住房保障法》不仅需要法律创新,而且也应当更加注重住房对人民生活的保障功能。为此,就应当从以下几个方面对住房问题做出相应的法律规范:

第一,确立公民享有合理住房的权利。作为一项基本人权,住房权具有与生俱来的优先性,并成为房地产业存在与发展的天然公理。因此,有关房地产业和房地产市场的法律制度、发展模式、运作规则、利益分配与调整等,只能在这个基础上建立、延伸与拓展。第二,明确房地产业的民生性质及其决策程序。许多人认为《住房保障法》是为保障性住房而制定的专门立法,这种理解其实并不全面。不可否认,保障性住房是这一法律的重要内容,但《住房保障法》的内涵更广,比如说,不能住进保障性住房的中等收入人群,他们享有合理住房的权利也应通过中低价位商品房得到保障。因此《住房保障法》必须对房地产业的发展从法律层面做出规制,才能确保每一位公民都能享有合理住房的权利。第三,明确政府责任。政府不仅要负责住房以及社会基础设施的统一规划,而且住房建设供应、交易秩序维护、住房消费分配等各个环节都要有政府参与,尤其是对低收入困难人群的住房保障,政府更是责无旁贷。制定《住房保障法》就是要将政府的政治意愿及其自发行为规范为强制性责任。第四,明确住房供应主体及模式。《住房保障法》应对住房供应体系重新进行审视和调整,确立政府、单位、开发商“三位一体”的住房供应模式。与此相应,住房供应对象或市场也应当由三部分组成:一是完全的商品房市场,这个市场的住房可以是消费品也可以是投资品;二是有支付能力的中等收入人群的普通商品房市场,这个市场以消费性需求为主;三是为不具备住房支付能力的低收入人群提供的廉租住房或租金补贴,以及为具有一定支付能力的中低收入人群提供的经济适用房,并完全由政府制定准入规则来分配。第五,明确受保障与资助的群体。就我国而言,现阶段还难以实行“普世性”住房保障,只能遵循“选择性”原则,并按困难程度确定救济或救助顺序。但是《住房保障法》也应将法律构建的实效性与前瞻性结合起来,为将来实现城乡一体化的住房保障留出空间。第六,明确保障水平或标准。住房保障所要满足的是人们的最低要求,要想住上更好的房子,甚至满足个人对房产所有权的欲望,则不可以通过住房保障来实现,而是通过个人的努力和奋斗。中国的改革和发展要想获得最终的成功,就要鼓励更多的人通过自身努力积累财富,包括拥有自己的房产,而不是通过政府或社会的救助来获取。

(责任编辑:晓 笛)

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F293.3

A

1672-1071(2010)03-0024-05

国家社科基金项目“民生地产与城市低收入人群住房保障问题研究”(08BJY054)的部分研究成果。

2010-04-21

张道航(1950-),男,辽宁省大连人,中共大连市委党校教授,主要从事中国现实经济管理问题研究。