对人民调解立法的思考

■ 李利军

2010年7月1日，全国人大常委会办公厅向社会公布《中华人民共和国人民调解法（草案）》，听取各方意见。从草案看，这次立法试图扩大人民调解组织的范围，即规定乡镇、城市街道以及社会团体或者其他组织根据需要可以设立人民调解委员会。这一规定总结了近年来经实践证明为有效的做法，是人民调解制度的重大创新。同时，人民调解组织扩大到乡镇（街道），关系到其与乡镇（街道）其他纠纷解决机制，特别是行政调解的衔接，需要对有关问题作出必要规定。

一般认为，人民调解的特点是群众性、自治性和民间性。相对群众性、民间性而言，自治性无疑是更为本质的特征。根据宪法规定，城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织，居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。人民调解委员会是基层群众自治组织（居民委员会或者村民委员会）的组成部分，其调解民间纠纷是一种基层群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的行为，是“自己解决自己的事情”的自治活动。也正因为如此，人民调解员都是村民委员会、居民委员会成员，调解不收取任何费用。

尽管2002年《中办国办转发〈最高人民法院司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见〉的通知》要求，要积极推动建立和完善乡镇、街道人民调解组织，将乡镇、街道的司法调解中心逐步规范到人民调解的工作范畴。乡镇（街道）调解组织在多数情况下被冠以“人民调解”之称谓。但实际上，多数乡镇（街道）调解组织的调解工作定性为行政调解更为准确。从调解组织的组成看，乡镇（街道）调解组织通常都由党委政府统一领导，以司法所（或者政法综治部门）为牵头单位，整合其他职能单位（公安、计生、土地、劳动、民政等），吸收社会力量参与，形成“大调解”的工作格局。从调解对象看，乡镇（街道）调解组织调解的矛盾纠纷不局限于传统的婚姻家庭、邻里关系、轻微侵权等民间纠纷，包括土地承包、劳资纠纷、拆迁安置、环境污染等新型纠纷，甚至行政纠纷也囊括其中。换个角度看，乡镇（街道）调解组织的任务是解决村居人民调解委员会不能解决的民间纠纷，这其中既有发生在本村（居）范围内的矛盾纠纷，更多的则是跨越一个村（居）的矛盾纠纷，也就是说矛盾纠纷超出了一个自治体的范围，非其自身所能应对。这时，解决矛盾纠纷不再是群众的、民间的、自发的行为，而不折不扣地成为国家和政府的责任。

在目前的形势下，政府主导的调解必然是乡镇一级最重要的纠纷解决方式。主要原因有：乡镇一级调解组织所应对的矛盾纠纷情况复杂，新的类别不断出现，很多种类已经远远超出人民调解组织的能力范围；行政机关拥有重要的行政资源，其依法履行矛盾纠纷调处职责，比人民调解更加有效；乡镇一级的自治程度还不够，人民群众自我化解矛盾纠纷的能力不足。因此，笔者认为，构建乡镇一级的纠纷解决机制，必须从实际出发，合理确定人民调解、行政调解的职责分工。

强调行政调解的地位，并不是排斥人民调解的作用。实际上，在乡镇一级，人民调解可以成为行政调解的有益补充。近年来，有的地方对乡镇（街道）人民调解组织的运行模式进行了积极探索，创造出了一些有特色的做法。比如，上海市长宁区江苏街道自2004年起按照政府购买服务的思路，与“人民调解李琴工作室”签约，双方约定由街道向李琴工作室提供一年12万资金（包括聘用人手和日常运行费用），李琴工作室处理街道和居委会层面40%以上的纠纷，成功率要达到95%，处理90%的疑难案件，成功率要达到80%。这一做法实现了调解组织的职业化，同时形成了对调解组织的激励机制，有效地发挥了人民调解组织的作用，从而将街道行政机关从大量的矛盾纠纷中解放出来。类似的情况还有“治安调解与人民调解的衔接”、“劳动争议调解与人民调解的衔接”等。通过进派出所、劳动保障部门等行政机关，人民调解化解了大量的民事争议，行政机关也可以将精力更多地集中在重大疑难案件的处理上。这些都为人民调解组织与行政调解的协调配合积累了很好的经验。

笔者赞同在乡镇一级成立人民调解组织，同时建议要在人民调解立法时对人民调解组织与行政调解的关系作出必要的规定，以使各类调解组织能够发挥各自优势，形成纠纷解决合力。