中国应急物流政策研究（上）

宋 则，孙开钊

（中国社会科学院财政与贸易经济研究所，北京市100836）

随着各国工业化、城市化进程加快和大气环境、地质环境恶化，各类重大自然灾害、事故灾难、公共卫生事件等日益频繁，甚至日趋常态化，造成了巨大的人员伤亡和惨重的财产损失。中国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，具有灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失重等特点，面临的资源、环境和生态压力更大，自然灾害防范应对形势更严峻复杂，应对突发事件的任务更繁重。据2005年中国首届城市应急联动系统建设高层论坛报告，中国每年因自然灾害、事故灾难和社会安全等突发公共事件造成的人员伤亡逾百万，经济损失高达6500亿元人民币，占当年GDP的6%。2008年南方冰雪灾害和汶川大地震的损失更为严重。

在这种背景下，如何严密防范和有效应对各类突发事件，已成为世界各国关注的要害问题。其中，构建应急物流体系是防范和应对突发事件的重要保障和有力支撑。因此，如何吸取以往的经验教训，高度重视应急物流，创新管理思维，建立信息化、精确化、高效率、低成本、快捷灵敏、安全可靠的应急物流管理体制，已迅速提上各国的议事日程，也是中国面对的紧迫问题。

一、应急物流及其一般特点

应急物流是指为满足突发性物流需求，超常规组织物品从供应地到接受地的实体流动过程，包括物品获得、运输、储存、装卸、搬运、包装、配送以及信息处理等经济活动。与普通物流一样，应急物流由产品的流体、载体、流量、流程、流速等要素构成，具有空间效用和时间效用，供求关系也要求空间均衡与时间均衡。但与普通物流有所不同，应急物流具有很强的政策含义，又有自己的特点。

1.社会公益性。应急物流属于社会公共服务范畴，通常由公共财政支撑。应急物流的时效性要求极高，必须在最短的时间，以最快捷的流程和最安全的方式实施应急物流保障。一般而言，常规物流远远无法满足应急物流的需求，必须有超常的机制来配合。普通物流属于企业生产经营范畴，不仅强调物流的时间效率，更追求物流的经济收益；而应急物流更关注的是社会效益，强调的是全力以赴地快速动员、快速送达应急物资，经济收益不是考虑的首要问题。

但是，应急物流也有“极限”，不可能超出“需要与可能”的基本制约，成本—效能分析同样适用于应急物流。“凡事预则立，不预则废”，应急物流效能尤其如此。只有平时的精心设计才会有危急时刻的从容有效应对，才会收到最好的实效。

2.超常规性。即应急物流的流程与常规物流有所不同。应急物流本着特事特办的原则，许多常规物流的中间环节被省略，整个物流流程表现得更紧凑，物流机构更精干，物流行为表现出很浓的非常规色彩。如中国在应对SARS、禽流感和汶川地震的非常时刻，为保证医疗用品、食品和其他救灾物资的需求，就需要组织精干、权责集中的机构进行统一组织指挥，快速动员、快速响应、快速集结，以确保物流活动的协调一致和准确及时。

3.不确定性和事后选择性。应急物流的不确定性源于突发事件的不确定性。由于人们很难准确估计某些突发事件的时间、地点、持续多久、强度大小、影响范围，而使应急物流具体内容也很难事先确定。如2003年上半年中国抗击非典的初始阶段，人们对防护和医疗用品的种类、规格和数量都无法准确把握，各类防护服的规格和质量要求都是随着对疫情不断了解而确定的。由于应急物流的突发性和随机性，决定了应急物流供给的事后选择性，不可能像企业内部物流或供应链物流那样按部就班地根据客户的常规订单或需求提供产品或服务。可以说，应急物流供给是在物流需求突发产生后，以极短时间在全社会快速动员、快速集结所形成的有效供给。这都对应急物流和应急储备预案提出了特殊要求。

4.不均衡性。应急物流的突发性决定了应急物流流量、流向的剧烈变动，必须将应急物资在极短时间内实施大量、快速的运送。而随着事态恶化或好转，应急物资的流量和流向也必须快速调整，以防止时间和空间上发生供给断档或库存积压。可以说，如何最大限度地做到应急物流在执行中恰到好处，“既不多，也不少，刚刚好”，是考验各国应急管理、应急物流智慧的一个重要命题。

二、中国应急物流的优势和特点

1.强大高效的组织动员能力。在应对突发事件尤其是重大自然灾害方面，中国形成了以国务院统一领导、各部委协同作战、全民参与的应急指挥体系。这种体制性优势主要体现在强大的动员能力、快速的反应能力、统一的组织能力、有序的协调能力。在这种体制下，整个应急物流运作流程表现得更紧凑，表现出极其浓厚的军事化、准军事化色彩，可确保应急物资迅速到位。1998年的特大洪灾、2003年的抗击非典、2008年冰雪灾害、汶川大地震和2009年严重洪涝、干旱、地质灾害都一再显示了中国的体制优势和人力、物力、财力方面的动员能力，不仅最大限度地减少了灾害损失，确保了社会稳定和经济发展，而且展示了灾后迅速恢复重建的强大后劲和潜力。

2.快速响应的军地一体化保障体系。面对近年来世界范围接连发生的一系列重大自然灾害，军队作为军事化救援力量在应对各种突发性危机中展示了举足轻重、不可替代的重要作用。尤其是在中国，军地一体化的“军民统一”、“平战结合”的思想在处理各种重大突发事件上起到了关键作用，极端危机时刻的许多应急物流任务都是由军队克服难以想象的重重困难而圆满完成的。因此，加强军地物流一体化建设是实现应急物流的重要模式。倡导军民合作、军地物流一体化是对中国应急物流事业发展的一个极大促进。构建“军地物流一体化”系统对军队物流和地方物流是互利互惠的好事。一方面，地方企业可在平时打开军方市场，军队过剩的仓储物流资源和力量也可在国家经济建设中发挥作用；另一方面，地方企业只有在平时与军事物流接轨，才能在战时作到快速反应，有效地承担为军队提供物流保障的任务。[1]本报告认为，更具战略意义的是，实行包括应急物流在内的军队后勤保障体系的服务外包，将有力促进军工产业化、后勤社会化、国防现代化和军队管理体制的深刻变革。

三、中国应急物流中存在的主要问题

如前所述，受稀缺公共资源和有限公共财力的制约，在应急物流的体制、政策和预案问题上，必须按照效率最高、效果最好、成本最低的总思路进行科学合理的系统化设计，并据此进行事后的评估和改进。以此标准衡量，中国的应急管理和应急物流领域还存在不少问题和缺陷。

1.对应急物流的重视程度不够，思路方法尚显欠缺。主要表现，一是在整个应急管理体系中，对应急物流作为先导、保障和支撑的重要地位还没有足够重视，在方方面面的预案中，对应急物流的预案设计安排远不如其他方面；二是对应急物流体系中存在的问题没有足够重视，解决问题的思路方法似显陈旧，尤其是忽视应急物流的成本—效能分析。结果是，中国应急动员能力确实令世界瞩目，但付出的代价也很可观。

2.中国应急物流成本可观，改善潜力巨大。根据亚洲开发银行的统计，2003年的 SARS给中国经济带来了176亿美元的经济损失。其中与物流相关的成本有两类，一类是由防止SARS而直接发生的物流活动成本；另一类是因为SARS影响正常生产、经营和消费活动而产生的物流成本，具体包括四项：（1）医院、学校、车站、机场、码头、工厂、商店、机关、部队以及居民家庭等花费在SARS防治物资的运输、储存、包装及管理成本；（2）在运输途中对人员和车辆及设备进行重复检查、检测、消毒产生的成本；（3）由于过度预防造成后期库存的预防物资如消毒用品、药品的积压、变质、浪费以及临时性预防设施的维护与保养、处理等费用；（4）由于预防SARS造成的交货期延误或者取消运输发货等造成的成本。以上四项合计至少应该在30亿美元。这些是SARS期间处理危机物流的巨大开支，而中国在每年处理类似应急事件时往往忽视成本，损失巨大。[2]

虽然这些物流成本的大部分是应对突发事件过程中难以避免、必须付出的代价，但同时也确实存在体制、机制和管理缺陷导致的不必要的物流费用。更重要的是，中国往往只关注突发事件引发的直接损失、直接成本，很少认真对待和分析突发事件带来的间接损失、间接成本，更很少分析评价应急物流预案、方案执行之后的利弊得失。而通常间接损失、隐性损失往往会大大超过直接损失，而应急实战过后的利弊得失分析更是改进提高的宝贵财富。因此，中国需要建立科学合理完整的灾害损失、灾害代价及其各种成本开支的分析评价体系和对相关当事人的事后补偿体系。

3.国家应急物资储备思路不尽合理。一是应急储备系统的思路静态化有余、动态化不足。目前中国已形成以国家设立的10个中央级救灾物资储备库为龙头，全国31个省区市和新疆生产建设兵团建立了省级救灾物资储备库，251个地市和1079个县市建立了多层级的救灾物资储备库和储备点的格局。尽管总体来看初具规模，但仍然不足以应付一些重大的突发事件，主要原因在于条块分割、层级过多的管理体制，导致应急储备“静态化有余，动态化不足”。如在汶川大地震发生之后，帐篷成为最急需的物资。在地震后的48个小时内，民政部便调空了中央储备库的帐篷，但还是远远不能满足地震灾区的需要，民政部只能通过其他渠道来筹集帐篷。这表明，即使有再充足的国家级的静态化的帐篷产品贮备，也不足以应付大规模的突发需求；帐篷应急物流体系迫切需要基于信息技术的、从静态化的单纯帐篷产品储备向动态化的帐篷生产能力储备的转变。如果事先有足够的帐篷生产能力的定向储备，则震后“黄金48小时”便可启动最初的补充资源，并为源源不断增加帐篷产品生产和有效供给赢得宝贵时间。

二是应急物资储备库网点布局不尽合理。从物流合理化角度看，应急物资储备库应尽可能靠近受灾地区，以对灾情快速响应。但是，民政部规划的10个中央级储备库大多数分布在中国东部和中部，整个西部只有西安和成都两个储备库，省、市、县级储备库网点更为薄弱。西部地区经济发展落后，交通运输、储备条件都不发达，对外界的依赖性更强，一旦发生重大突发事件，就不得不耗时费力依靠远距离调运物资，这就大大延误了救灾的时机。2003年2月23日新疆伽师地震时，民政部不得不紧急从遥远的武汉储备点调运救灾帐篷入疆，6000顶帐篷经过5000公里铁路跋涉后，2月28日才抵达灾区，此刻离灾情发生已经过去了5天。[3]

三是应急物资储备分散于各部门，协同效率还不够高。目前中国的重要商品储备体系分别属于不同部门管理，分散管理、分散储备是中国应急物资储备突出的体制性特点。如衣被、帐篷等生活类应急物资储备由民政部门负责，药品、医疗器械、车辆、粮食等其他应急物资分别由医药卫生、交通和粮食部门负责。由于缺乏扁平化的有效协调机制和跨地区、跨部门的协调预案，导致应急响应过程中相关信息被条块体制阻隔而传递过慢，加之储备仓库设施和仓储管理水平方面还不完善，大大影响了应急储备物资的装卸及搬运效率，致使物资供应组织动员困难，应急保障的体制性成本过高。特别是在应对重大突发事件等复杂局面时，由于缺乏有效的协同机制，往往会影响应急反应的速度和效率，延误应急物资到达指定位置的最佳时机。

四是应急物资供需失衡。灾难发生初期，中国应急物资捐赠基本依靠社会组织的快速反应，并通过政府号召全社会展开捐赠行动。由于救灾、应急信息不够通畅、捐赠主体繁多，社会捐助物资很容易出现品种、结构和时间上的供需失衡。灾害救援初期易出现救援真空、应急物资严重匮乏的情况，而在救灾后期，物资迅速饱和，易出现供应过多、浪费严重等问题。[4]这种应急物资在时间和空间上的总量、结构失衡，反映出慈善机构、社会组织和政府职能部门之间缺少协调预案和信息沟通。

4.应急物流保障体制以行政命令为主，缺乏专业化、社会化、市场化物流公司参与，应急物流配送体系不健全。根据应对突发事件的性质和特点，以政府为主导、以行政手段为主，妥善处置突发事件应属国际惯例，无可厚非。但是，实施这种模式的前提是，所有事先的预案安排都必须建立在经济、科学、合理的基础上，临危处置的政府主导模式更要依赖于社会方方面面的支持和响应，而不是政府包打天下。中国的问题，一是现行的应急物流保障体制过度依赖于行政命令和行政手段，从而导致应急资源的流量和流向比较粗放，缺少精确化、精细化设计，较少考虑物流运作成本，执行代价高昂。二是对于应急物流，政府包揽有余，企业和民间组织参与不足。专业化的物流公司主要活跃在常规性经营业务中，对于应对突发情况所产生的物流往往极少有参与的机会和意识，专门从事应急物流的企业如应急物流中心、应急配送中心等还相当缺乏。三是应急物流配送体系不健全，配送方式欠灵活，各种运输之间缺乏协调，应急物流节点布局不尽合理，不仅影响了效率，而且增加了成本。

5.应急物流信息化程度低，应急物流指挥体系不够完备。目前，中国应急物流信息化程度较低，信息不对称性较为严重，缺乏统一的应急物流信息共享和发布平台，缺少高效准确的信息传递与协调沟通，应急管理和应急物流的信息不全不准不及时的情况时有发生，甚至传递错误信息，致使应急物流指挥机构无法准确掌握事态发展，甚至作出错误判断。另外，应急物流往往同时涉及部队与地方。由于部队内部往往来不及组建应对突发事件的多兵种参与的统一组织指挥机构，外部也缺乏军地联合的指挥体系预案，这样就造成了应急物流的联系渠道不畅、多头指挥、各自为战、责任不明、打乱仗的局面，势必大大降低应急物流的效率和效果，物流成本也会相应提高。

＊本文系中国社会科学院亚洲研究中心资助项目“中日韩应急物流管理研究”的阶段成果。

[1]王宗喜.加强应急物流研究与军事物流研究刻不容缓[J].中国物流与采购，2003（23）：20.

[2]何明珂.应急物流的成本损失无处不在[J].中国物流与采购，2003（23）：18.

[3]48小时10库调空：中央救灾物资储备大考[N].21世纪经济报道，2008-05-23（02）.

[4]魏际刚，张瑗.加强应急物流体系建设增强应急物资保障能力[J].中国流通经济，2009（5）：17.