马晓河：全面科学理解统筹城乡发展

如何理解和落实统筹城乡发展，是关系我国能否实现科学发展的战略问题。要全面科学地理解统筹城乡发展。统筹城乡发展，就是要把城镇与乡村纳入到经济社会发展的大系统中、摆在同一位置对待，把农业、农村和农民问题放到工业化和城镇化中综合考虑，通过体制改革和资源要素结构的调整和再平衡，扭转目前存在的“城市腿长、农村腿短”的局面，形成城乡一体化发展新格局。由此可以理解，当前和今后一段时间内，我国统筹城乡发展目的是要促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合。

要准确把握统筹城乡发展面临的问题和制度障碍。目前，我国要实现统筹城乡发展，有以下几个问题亟待解决。

第一，城乡二元制度改革严重滞后，阻碍要素自由流动。目前，我国城乡发展失衡的最突出问题是，在生产要素流动上，受城乡二元制度的制约，生产要素呈现单向流动，这种单向性流动有利于城镇发展，不利于甚至损害农村发展。例如，农村土地长期以低价被征用到城镇，而农民的利益不能得到公平补偿，承包地、宅基地也不能抵押和交易；农民工长期以低工资、无社会保障为代价，为工业化、城镇化提供原始资本积累，但由于城乡二元户籍制度以及所依附的社会福利保障制度，使得进城农民工无法顺利转换为市民，去公平分享城镇化成果。

第二，城乡居民收入差距不断拉大，农民消费能力增长缓慢，适应不了国家经济结构战略性调整的需要。面对城乡居民收入、消费差距不断扩大趋势，我国遇到的矛盾是，一方面，城镇居民收入水平高、增长速度快，但消费倾向低，他们将越来越多的收入用于储蓄，导致社会储蓄越来越多；另一方面，农民收入水平低、增长速度慢，但消费倾向高，他们有增加消费的欲望却缺乏购买能力。在当前我国急切需要扩大内需特别是消费需求的情况下，协调城乡居民收入和消费关系，已经成为调整需求结构的战略任务。

第三，农村公共服务不足，基础设施建设滞后，城乡发展差距大。在城乡二元体制还没有根本改变的前提下，尽管国家财政大幅度增加农业、农村投入，加强农村水、电、路、气（燃料）、房、网（信息通讯）等基础设施建设，建立和完善农村基础教育、医疗卫生、基本养老、社会救助等公共服务制度，但是与农民的需要、与农村经济社会发展的要求相比还有很大的差距。当前，农村基础设施、公共服务无论是数量上还是质量上，都无法与城镇相比，许多基础设施建设和公共服务本应由政府全部提供，但却是以农民为主，政府只提供很少的财政补贴，比如城市的道路、医院、图书馆是政府财政全额拨款建设，而农村道路、医务室、文化站则是农民为主，政府只给予少量补助。由此，在“重城轻乡”财政体制下，城市基础设施越建越好，越建越豪华，同农村的差距愈拉愈大。同城镇居民相比，由于农村基础设施和公共服务供给不足，供给质量较差，导致农民的生存和发展成本明显偏高。

第四，农村的金融制度安排既不利于农业农村发展，也不利于扩大农村消费市场。经过多年的改革开放，我国农村已经由以农业为主转向农业、工业、服务业并举发展的产业格局，与此同时所有制结构也由单一以集体所有为主转向多元化发展的格局。但是，为农业农村发展配套服务的金融体制改革却相对滞后，农村政策性金融发展缺位，商业性金融过度退位，合作性金融制度安排不到位。使得农民、农村中小企业贷款难的问题还没有得到真正解决。比如，自2007年银监会下发《关于调整放宽农村地区银行金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》以来，到2009年末，银监会共核准开业了172家新型农村金融机构，其中村镇银行148家，小额贷款公司8家，农村资金互助社16家。但对于拥有35000多个乡镇、640000多个行政村、230多万个自然村的中国农村来说，就根本无法满足农民的需要。当前，一方面我国银行储蓄存款越来越多，流动性过剩矛盾日益尖锐，另一方面数以亿计的农民和数以百万计的中小企业贷款难。形成如此矛盾的重要原因之一是城乡金融制度不统筹，金融政策存在城乡歧视和所有制歧视。

第五，城乡居民的公民权益不均等，农民权益难以得到有效保障。在现行体制安排下，农民从出生第一天开始，就医、就学、就业、买房、养老等方方面面都与城镇居民存在着很大的差距和不公平，就连选举权和工伤事故索赔权也存在着身份歧视。要实现统筹城乡发展，实现城乡公民权益均等、身份平等是十分重要的一个方面，这是统筹的前提和基础。

所以针对上述问题，在当前统筹情况下，要高度关注、或者要严防有些地方政府利用统筹从农村“巧取”资源和好处，尽量减少对农村的公共服务成本，形成新的不均等和不公平。比如，以服务城市扩张和套取“土地红利”为目的，利用城乡“土地增减挂钩”把农村土地以低价统筹进城，却把人留在农村，这样尽管“城池”扩大了，但农民并没有实现市民化；利用现行财政“重城轻乡”、“城多乡少”的制度安排，将不断增长的公共财政资源和金融资本更多地留在城市，使得城市基础设施更加现代，公共服务水平更高，而使农村处于低水平增长状态。

围绕当前统筹城乡发展面临的问题，基本思路是，第一，要通过统筹城乡发展来降低农民的生存发展成本，使他们能跟城里人一样享受到均等化的公共服务。第二，要千方百计增加农民的收入，一个人多地少、资源稀缺的小农经济国家，靠农民本身增加收入是不现实的，必须开拓其他渠道，其中包括转移支付。目前，尽管我国有以补贴为主要形式的转移支付，但比重非常低，今后应该大幅度提高政府对农民的补贴收入。第三，改善和提高农民的社会政治地位，使他们能像城市居民一样获得尊严，要全面清理针对农民的各种歧视政策，制定改革方案，设定消除歧视政策的时间表。

针对上述基本思路，统筹城乡发展解决“三农”问题，今后必须将推进新型城镇化与新农村建设结合起来。当前中国城市发展模式不利于农民工进城，大城市太大，农民进城成本太高；中小城市基础设施太差，产业支撑能力不足，对农民缺乏吸纳力。下一步我国的城镇化，一要加快大中小城市的户籍制度、社会保障制度、劳动用工制度、住房制度等改革，让进城农民工真正实现市民化。二要将更多的公共资源投向小城镇，加快这里的基础设施，并改善公共服务，以增加对农民工的吸引力。三要按照市场半径发展城市群。在一定的区域范围内，围绕一、两个特大城市，通过人流、物流、信息流、资金流，将周围的中小城市连接起来，实现基础设施、公共服务同城化，产业布局分层化、同城化。

对于新农村建设，要实现两个统筹，一个是政策统筹，另一个是制度统筹。加强落实现有政策，要对现有政策进一步改善，并提高执行效果。比如继续增加对农民的补贴规模，扩大范围，提高补贴标准。从制度统筹角度讲，要加快实现城乡基础设施、公共服务均等化步伐，农村的路水电气网等基础设施建设政府应承担更大的责任，今后建设管护责任要初步过渡到以政府为主。加快土地制度、金融制度改革，按照市场化原则让农民在工业化、城镇化过程中，也能够分享到“土地红利”和金融制度多元化的“阳光普照”。在教育、医疗、养老、救助等制度安排上，今后主要任务是缩小城乡差距，实现城乡公共服务均等化和一体化。

（作者系国家发改委宏观经济研究院副院长，文章根据作者5月30日在中国人民大学农村金融高层论坛上的演讲整理，标题为编者所加，未经作者审阅。）