我国归侨安置法制的反思与完善

刘国福

(北京理工大学 法学院,北京 100081)

我国归侨安置法制的反思与完善

刘国福

(北京理工大学 法学院,北京 100081)

归侨侨眷能否融入国内主流社会是检验安置政策的根本标准,由是观之,我国此前的归侨安置政策不尽成功。现行归侨安置法律存在安置内容不明确、社会保障范围窄、忽视融和的核心地位等问题。完善归侨安置法制需要贯彻“促进融合”方针,采取提供融合课程、澄清法律歧义规定等举措。

归侨;侨眷;安置;制度

根据中国现行法律,华侨有回国定居的权利。国家有责任对回国定居的华侨给予安置,保障华侨归侨侨眷的权益,促进归侨融入国内主流社会。新中国建国60年来,安置归侨政策走过了曲折的道路,值得进行认真反思,以完善归侨安置制度。

一、归侨安置政策与法律发展

1987年以前,国家对归侨采取包下来安置的方法,即提供安置经费和负责住房、就业,被安置者必须接受。1979年《国务院侨办关于旅朝华侨回国定居问题的意见》和1984年《国务院批转国务院港澳办公室、国务院侨务办公室关于对港澳同胞回内地定居及在内地眷属的管理工作分工问题的请示的通知》规定,国家对回国定居的旅朝华侨、港澳同胞给予安置,安置的原则是回原籍省,面向农村,面向小城镇。由于中国的经济能力有限,即使已经为安置投入了很多,还是无法满足被安置归侨的个人需求,不能维持甚至降低了华侨回国定居前的生活水平。建国后至1978年,全国接待安置归侨、难侨近百万。[1]直至今天,相当一部分归侨的工资待遇偏低,生活比较困难。为此,一些地方政府发布了专门解决归侨生活困难的文件,例如, 2005年《新疆关于研究归侨离退休职工增发生活补贴有关问题的会议纪要》,2003年《吉林省关于发放归国华侨退休生活补贴的补充通知》。

新中国建国以来几次大规模安置回国定居华侨的实践证明,包下来安置的方法很难算得上成功。20世纪50年代中期、60年代初期、70年代和80年代初,我国出现过4次归侨出国潮,均与归侨安置不当有关。上海市文革前有归侨7000多人,文革后迁移境外过半,只剩下3000人。山西省1968年安置的缅甸归侨,80%已经申请出境。外流最多的是来自印尼、越南的归侨,到1976年底,超过30万归侨再次出国,只有不到10万人留了下来。一些归侨合法、非法地回到了原先侨居的国家,大约25万人定居于香港,2.5万人去了澳门。即使被认为最成功的越南归侨难民安置也存在许多问题,1979年-1988年10年间,安置在广西的归侨难民外流28 563人,接回15 313人。总的来说,为了谋求更好的生存环境和发展空间,约有1/3越南归侨难民选择了再次出境。[2]

从1987年《国务院侨办关于华侨回国定居的审批意见》下发开始,我国对源于个人原因要求回国定居的华侨,由国家包下来安置转变为包下来安置与自我安置相结合。对于源于国际形势发生变化而被迫回国定居的华侨,地方人民政府和有关部门仍然按照国家有关规定给予妥善安置,中央和地方财政视情况对确有困难的归国华侨予以适当资助。其他拟回国定居的华侨,由本人自行解决住房和就业问题,待住房和就业问题解决落实后再提出申请,不得增加国家负担。[3]实践证明,尽管在归侨自我安置政策指导下,存在着归侨回流原侨居国和回国定居后未能很好融入主流社会的现象,但只是少数,这说明包下来安置转向自我安置是可取的。

从法律层面看,我国归侨安置法律落后于归侨安置政策的转变,存在着内容模糊和法律冲突等不适应归侨安置新情况的问题。现行法律文件未明确归侨安置的具体含义,致使各部门和群体产生不同的理解,这不利于宣传、贯彻和实施新安置归侨政策。2004年《归侨侨眷权益保护法实施办法》第6条规定:“地方人民政府和有关部门对回国定居的华侨,按照国家有关规定给予安置。”这种“按照国家有关规定”是一种懒惰式的立法,因为除侨务工作人员外,包括华侨在内的其他群体很难知道“国家有关规定”是什么,也很难通过便捷渠道查到“国家有关规定”;即使查到了,可能也无法正确理解“国家有关规定”与2004年《实施办法》的关系。各省市区的许多地方法规更沿袭了上述懒惰式立法,例如,1993年《贵州省实施〈中华人民共和国归侨侨眷权益保护法〉办法》(2005年修正)第8条第(1)款,2005年《河南省实施〈中华人民共和国归侨侨眷权益保护法〉办法》第7条第(1)款。从字面上看,国家对所有回国定居的华侨给予安置。实际上,在国外受到迫害、失去谋生条件必须回国的归侨,国家给予安置,归侨应该服从分配和接受;其他源于个人原因回国的归侨,则必须自行解决回国后的工作、住房问题,不增加国家负担。这就必然会导致民众法规理解与政府实际做法不一致的情况。

很多地方政府关于归侨侨眷权益保护方面的规章,不适当地回避了安置归侨的问题。例如,1993年《江西省实施〈中华人民共和国归侨侨眷权益保护法〉办法》(2003年修订),1995年《宁夏自治区实施〈中华人民共和国归侨侨眷权益保护法〉办法》(2003年修订),2003年《海南省实施〈中华人民共和国归侨侨眷权益保护法〉办法》,2003年《厦门市归侨侨眷权益保障条例》。地方政府是我国安置归侨的主体,它们回避归侨安置问题,会使归侨及有关群体对国家的安置政策和措施感到迷茫。

二、归侨社会保障内容的丰富

社会保障权是国家保障公民生存和发展的一项基本人权,得到了一系列国际文件和国内法律的承认。全面落实社会保障权,可以解决归侨的基本生活问题,有助于妥善安置归侨。1948年《世界人权宣言》第22条规定,每个人作为社会的一员,有权享受社会保障。1966年《经济、社会和文化权利公约》第9条规定:“本公约缔约各国承认人人有权享受社会保障,包括社会保险。”上述国际文件对中国具有法律约束力,中国有国际义务为包括华侨归侨侨眷在内的我国公民提供社会保障。

目前,我国法律就归侨侨眷的社会保障作出了规定。2000年,全国人大常委会华侨委员会修订1990年《归侨侨眷权益保护法》时,新增了第10条:“国家依法维护归侨、侨眷职工的社会保障权益。用人单位及归侨、侨眷职工应当依法参加当地的社会保险,缴纳社会保险费用。对丧失劳动能力又无经济来源或者生活确有困难的归侨、侨眷,当地人民政府应当给予救济。”2004年《归侨侨眷权益保护法实施办法》第11条规定:“国家依法维护归侨、侨眷的社会保障权益。用人单位和归侨、侨眷应当依法参加当地的社会保险,缴纳社会保险费。参加社会保险的归侨、侨眷依法享受社会保险待遇。地方人民政府对生活确有困难的归侨、侨眷,应当给予救济,并对其生产、就业给予扶持;依法保障丧失劳动能力又无经济来源的归侨、侨眷的基本生活。”

国务院侨办和一些地方政府进一步明确了归侨侨眷社会保障权的范围。国务院侨办在2004年《归侨侨眷权益保护法实施办法》条文释义中指出,社会保障权益包括职工的养老、失业、医疗、最低生活保障权益。1994年《湖北省实施〈中华人民共和国归侨侨眷权益保护法〉办法》(2003年修正)第11条规定,归侨、侨眷职工不仅依法享有国家规定的养老、医疗和失业社会保障权益,而且享有工伤、生育等社会保障权益。

以上法律规定促进了归侨侨眷社会保障权益的保护,但是还存在着三方面问题。

其一,社会保险范围过窄,仅涵盖部分归侨侨眷。归侨侨眷权益是通过社会保险和社会救助实现的,其中前者是主要手段。社会保险性质的社会保障权益将受益对象局限于有工作和参加了社会保险的归侨侨眷,但是由于归侨是从国外回来定居的,回国之初可能还没有工作单位,这就使他们无法在回国之初像有工作的国内公民那样享受社会保险待遇。虽然这种情况下归侨可以投商业保险,但并非每个归侨都有能力和愿意投保。而且投商业保险是个人行为,其不能取代提供社会保险的政府行为。于是,归侨的社会保障在其回国后至找到工作之前,可能因为无法参加社会保险又不能、不愿投商业保险而处于空白。

其二,社会保障形式单一,缺少多样化服务。国家通过社会救助提供的社会保障以货币或实物形式出现。前者是由社会保障机构按照法定条件向被保障者支付一定数额的货币,例如养老退休金、失业保险金和各种社会津贴等;后者是向被保障者免费或优惠提供一定的实物,例如向生活确有困难者发放食品、衣服、药品等。[4]另外,归侨还需要以多种服务形式提供的社会保障,例如提供廉租房和经济适用房、再就业培训、国情地方情况介绍、免费普通话或方言语言课程等。

其三,1990年《归侨侨眷权益保护法》(2000年修订)、2004年《归侨侨眷权益保护法实施办法》以及地方政府关于侨务的行政规章中,没有规定华侨社会保障权益的维护,这不符合人人享有社会保障权的法律原则。1982年《宪法》(2004年修订)第14条第(4)款规定:“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”第33条第(3)款规定:“国家尊重和保障人权。”尽管从法律逻辑上讲,华侨因为宪法的有关规定享有了社会保障权,但是宪法在中国不可诉,缺少了具体法律予以维护的华侨社会保障权,很容易流于纸面。

三、加强归侨安置的融合服务

社会融合是指社会不同的因素、部分结合为统一、协调整体的过程及结果,是与社会解体和社会排斥相对应的社会学范畴。[5]归侨入境后,如果没有合适的渠道和机会接触、了解居住地的政治制度、经济环境、文化传统和风俗习惯,便很难理解和热爱接收国,进而长期、永久地定居,成为接受国的一分子。社会融合工作做得不好,就有可能使归侨侨眷成为“外来人”,不仅不会为祖国做出应有的贡献,而且可能引发归侨侨眷与当地居民的社会矛盾和对立,导致排外势力不断抬头,损害国家利益。增进归侨侨眷对祖国的了解和认可,一方面,要求申请归国者了解祖国的国情,熟悉祖国的语言、政治、法律和文化,以使其具备融合主流社会的能力。另一方面,要向已经归国者提供融入主流社会所需的社会保障、知识和技能,帮助其解决融合中遇到的问题,促其尽快融入主流社会。

为了有效促进归侨与国内主流社会的融合,需要做好三方面工作。首先,要确立以融合为核心的归侨安置政策,明确归侨能否融入国内主流社会是检验归侨安置工作成败的最重要标准。目前,无论是原先国家包下来安置的政策,还是现行自我安置与国家安置相结合的政策,都还没有清晰地阐明融合与安置的关系。其次,要努力创造归侨融合的环境。如果国家不能为归侨创造融合环境,则无论是包下来安置、妥善安置、自我安置,抑或是适当照顾都将不能充分发挥作用,因为能不能在国内生存、发展以及与当地社会共同进步的关键在于归侨自己,适当的融合环境将增加归侨在国内生活和发展的信心和能力。再次,要提供融合帮助。对归侨中的不同阶层或群体而言,由于政治、文化、教育、经济、社会背景不同,他们融入祖国主流社会的过程会不尽相同。[6]各级政府应该根据不同归侨侨眷的特点,提供有针对性的、具体入微的融合帮助,促其尽快、有效融入国内主流社会。

四、完善归侨安置的法律制度

移民法是调整人员国际流动的法律规范的总称,基本功能是促进发展、维护安全、增进融合和保护人权。归侨的国际流动特征显著,其跨国流动行为应该主要由移民法调整。归侨又是我国公民,从移民法视角审视我国归侨安置法律制度存在的问题,建议从六个方面对其加以完善。

(一)明确“促进融合”的归侨安置指导方针

在理清理顺现有为归侨服务政策的前提下,大幅增加为归侨提供融入国内主流社会的服务内容。融合是归国华侨必然面临的问题,政府对融合的重视和引导是否有效,直接关系到促进还是阻滞归侨在国内的生存、发展及与当地社会的共同进步。要使政府部门、社会团体和各界民众清楚,国家欢迎、鼓励而不是拒绝、排斥归侨融入国内主流社会。安置归侨、向归侨提供服务应以提高其融入国内主流社会的能力为核心。

(二)提供多样化有针对性的融合培训课程

要明确规定向归侨侨眷提供融合培训课程服务。融合课程的内容要包括我国政治、经济、文化、法律的介绍以及语言培训。德国、丹麦、荷兰等国家实施融合课程制度多年,有关法律明确规定,移民申请定居或者归化必须完成融合课程,不能完成者将不能取得永久居留权或该国国籍。我国可以将融合课程分为强制性和自愿性两种。强迫性课程是归侨融入的基础课程,应全面介绍国内和所在省市县的社会、经济情况,不通过考试者不能恢复户籍和获得归侨证。自愿性课程是归侨融入的高级课程,可根据归侨群体的不同分为若干种,例如老人课程、妇女课程、接受高等教育者课程等等,由归侨侨眷自由选择参加。融合课程可以依托当地教育培训机构提供。为吸引归侨侨眷参加学习培训,地方政府可根据财力尽量提供免费融合课程服务和一定的激励措施。

(三)澄清现行法律归侨安置的歧义规定

对我国目前归侨安置的法律法规、各种政策文件进行梳理规整,通过正式法律文本予以清楚说明:国家安置归侨的政策是,因为在国外受到迫害失去谋生条件必须回国的,国家给予妥善安置,归侨应该接受并服从分配;源于个人原因回国的,必须自行解决回国定居的工作、住房等生活问题,不增加国家负担。同时,对“妥善”、“安置”、“自我安排”等政策性语言明确准确的法律内涵,便于引导华侨回国定居行为和各接受地的具体实施。

(四)要求归侨回国定居必须购买医疗保险

世界各国移民法普遍规定新移民入境前必须购买医疗保险,我国在来华工作外国专家中也实施了这种制度。同理,我国也要将回国入境前购买医疗保险作为审核华侨回国定居申请的条件之一,以切实保障归侨和聘用单位的合法权益,规避高额医疗费用。华侨回国定居前购买医疗保险,购买期限直至其参加全面医疗保险体系之时。如果归侨作为新移民没有参加到全面医疗保险体系中,就必须购买商业医疗保险,育龄妇女必须购买商业生育保险。如果是外国暴力排华,归侨性命难保,中国政府应自其一入境就提供医疗保险。

(五)丰富归侨侨眷社会保障的内容和形式

要将符合条件的归侨纳入廉租房和经济适用房政策适用范围,租用廉租房和购买经济适用房的条件,应该等同对当地居民的要求;要免费、低费为归侨提供学历、职业资格、执业执照认证以及再就业培训服务,帮助归侨侨眷便捷地进入国内就业市场,寻找到适合的工作;在归侨比较集中的地区和方言比较难懂的地区,要定期提供免费普通话、方言学习课程,帮助归侨克服语言障碍;要经常举办各种联谊活动,拓宽归侨的社会结交面,帮助他们消除孤独、寂寞,尽快融入当地主流社会。

(六)明确华侨侨眷享有的社会保障权益

基于社会保障制度中的高福利等于高税收原则,华侨长期居住国外没有像国内公民一样尽缴税、服兵役等社会责任、义务,其享有的社会保障权益自然应该与国内公民有所区别。但是,华侨归国后就成为中国公民,还是应该尽可能全面地享有中国公民基本的社会保障,国家在设计社会保障制度时,不能将归侨侨眷排除在外,而应该给予必要、适当的照顾,使归侨侨眷感受到社会主义祖国大家庭的温暖。

[1]广东省地方志办公室.广东省志·华侨志[M].广州:广东人民出版社,1996:224.

[2]黄小坚.归国华侨的历史与现状[M].香港:香港社会科学出版社有限公司,2005:294-295.

[3]丘进,周中栋,李建.《中华人民共和国归侨侨眷保护法实施办法》释义[M].北京:光明日报出版社, 2004:29-30.

[4]李乐平.论社会保障权[J].实事求是,2004(3): 57-61.

[5]解韬.论欧洲移民的社会整合[J].西北人口,2007 (2):29-36.

[6]周南京.华侨华人概论[M].香港:香港社会科学出版社有限公司,2003:56-58。

[责任编辑 朱 涛]

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2010-03-05

本文为国务院侨务办公室2009年重点课题“华侨法律制度研究”(批准号:GQBZ2009046)的部分成果。

刘国福(1970-),男,河南信阳人,悉尼科技大学博士,教授,主要从事移民法研究。