农村土地流转制度的创新

周桂平，陈杰敏

没有土地流转和适度规模经营，农业规模化经营就发展不起来，农业产业化也就无法实现。国外在推进农地流转过程中，注重农地流转与土地规模经营的关系，充分发挥政府在农地流转中的引导作用，农地流转形式多样化，农地流转法律体系也比较健全。在法国、日本等国，通过对土地流转制度的改革将小农制模式推向现代化农业产业化经营，越南的土地制度改革不仅保障了农地国有制度，也为土地流转提供了良好的契机。

近几年来，随着土地承包制度的改革与落实，我国农村经济结构已经发生调整，越来越多的农村劳动力涌向城市，农村土地流转呈现速度加快、规模扩大、形式多样的特点。为了更好的促进农村土地流转，实现农业产业化经营，中共中央十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法资源有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”《决定》还指出，要按照“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理16字原则进一步完善农村土地管理制度”。在坚持集体土地所有权和农民对土地承包经营权不变的前提下，如何因地制宜，搞活机制，逐步实现土地的集约化、规模化与产业化经营，推动农业现代化，成为我们研究的重点。

一、土地流转现状分析

推进农村土地承包经营权流转的总体要求是：全面贯彻党的十七届三中全会精神，以科学发展观为指导，以农村土地法律法规为依据，以维护农民土地承包经营权为核心，以稳定并长久保持农村土地承包关系不变为基础，以合理配置农村土地资源、促进产业结构调整和农民增收为目标，建立“政府引导、市场调节、农民自愿、依法有偿”的农村土地流转机制，健全农村土地承包经营权流转市场，加强流转管理服务，不断创新农业生产经营方式，提升农业适度规模经营水平。我国农业产业化蓬勃发展，新农村建设稳步推进，带动了农村土地承包经营权的流转，农村土地流转市场活跃，土地流转初具成效。

从湖南近两年土地流转来看，2008年，耕地流转面积 725.7万亩，占家庭承包经营耕地的14.90％；林地流转面积618.5万亩，占林地总面积的3.24％。2009年，耕地流转面积1360万亩，林地流转面积960万亩。流转面积趋逐年增加之势，且涨幅较大。从流转形式来看，租赁、转包、转让、互换、入股、代耕、反租倒包等形式均有出现。从流转的期限来看，耕地流转以30年期为主，占流转面积的 60％以上；林地流转期限一般在50年以上，约占53％。农村土地流转覆盖面积广；流转土地的用途范围在不断扩大，由最初的耕地、荒地、林地已经逐步扩展到水面、鱼塘等整个农用地，业主和经营企业的比重也有所增加。尽管在部分地方已经出现土地流转交易中心等有形市场。但在实际土地流转过程中，仍然存在很多不足。总体来讲，目前湖南省农村土地流转农户之间短期流转居多，集约化、规模化的现代经营模式较少，进一步发展空间较大。土地流转过程中还存在土地流转市场不健全、流转方式较为单一、各地土地流转差异较大、传统观念阻碍土地流转以及部分基层领导不重视和不了解土地流转等问题。针对这些问题，借鉴国内外土地流转经验，我国土地流转要因地制宜，分类指导，在政府的科学指导和推动下完善土地流转方式，建立健全农地流转的法律体系，创新农地流转制度，促进农业产业化经营。

二、土地流转模式创新

土地流转的前提必须明晰产权，只有使用权权属界定明晰，土地流转才能更有效进行。据《中华人民共和国农村土地承包法》，土地产权是由土地所有权、土地承包经营权、土地使用权、收益权和处置权等既独立又相互联系的多种权益组成。在我国土地所有权属于集体所有，明确到各行政村；农户凭借集体成员身份拥有土地承包经营权、土地使用权以及与使用权相对应的“使用权价格”的收益权和转让权。我国农村土地流转制度其本质内容是讨论农村土地使用权的流转，可以通过发放集体土地使用证，确认土地使用权的物权性质，以法律的形式承认农户对土地使用权的占有，并明确土地使用者的权利和义务。

土地作为一种生产要素，只有合理流动才能提高使用效益，才能真正体现土地生产要素的性质，土地流转是经济发展的必然趋势，而土地流转方式的多样化创新是推动土地流转的关键。

土地是不可再生资源，随着市场经济的发展，土地不仅具有生活保障功能，还具有不断增值的资产功能，土地已经表现为一种具有交换价值的资产。为充分体现土地这一特殊商品的价值，在不同地区要采取不同流转模式，因地制宜，实现土地经营利益最大化。土地流转模式的多样化是指除了已经形成一定规模的租赁、转包、转让、发包、代耕等流转模式外，还要大力推广入股、拍卖等更具市场特性的流转模式，试点推广适宜当地土地流转的新模式。

通过前文对土地流转现状分析，结合各地土地流转发展情况来看，在明晰产权的前提条件下，可以采取以下流转模式；

（一）收益导向模式。坚持土地流转的基本原则，设置土地流转交易中心，以收取一定的服务费和签订服务合同的形式，接受土地所有者的土地信托。通过专业人士分析土地流转后所获得的土地经营收益的多少来决定土地流转的方向，并按条约将其在一定期限范围内转让给让土地使用者获取最大利益的其他单位和个人。以期让农户所拥有的土地通过市场，自发向效益最大化方向流转。该模式是在市场自发调节下的土地流转，除了要保证土地流转市场信息化、体制化之外还要加强政府部门的监督与科学指导，确保农户获得最大收益。

（二）土地股份合作模式。以市场为导向，走“龙头企业+合作社+农户”的土地流转模式。通过龙头企业，加强农户与市场联系，使农户及时掌握市场供需信息，实现生产利润最大化。将集体经营性净资产和集体所有土地进行物权量化，农民由生产经营者转变为股东，有清晰的产权和分红权，农户按股份股权享受集体经济组织平等的收益分配权益[1]。按股份股权享受集体经济组织平等的收益分配权益。抓好产业培育，加大农业项目招商引资力度，用大项目和农业产业化龙头企业带动土地规模经营，提高农业经济效益，建立土地流转长效机制，形成有机的联动机制，将已土地入股的农户与龙头企业、经济合作组织结成利益共同体，走规模扩张与集约化发展道路，提高土地生产利润。以土地入股方式组建的经济合作社，股权与收益和风险对等，应将一部分收益作为入股农民的保障基金，以预防经营风险。

（三）土地使用权抵押与典当。农户或土地使用者可以把承包租赁的土地使用权向银行抵押，从而获得一定数量的贷款。当抵押者不能按月偿还贷款时，作为抵押的土地使用权转归银行，通过银行向其他土地使用者流动[2]。这种模式要求首先对农户土地使用权进行货币量化，建立农村土地抵押机制，采取信誉担保、小额贷款、贷款贴息等方式进行抵押，发挥土地的集融资作用，以解决农村土地融资难的问题。

（四）土地承包经营权拍卖。在土地流转交易中心以公开招标拍卖的形式，一次性买断土地若干年经营权，实现土地经营权的流转。在已经形成土地交易中心的县市，这种流转模式更深度的引入了市场机制，确保土地流转公开、公平、公正，有利于土地的资本化与市场化。这种模式实行的前提是对土地承包经营权的测定与估价，通过交易市场为农户获取最大利益。

（五）大户联营带动。鼓励分散农户出让土地和劳动力，大户出资金和技术，联合建设生产基地，形成规模经营，带动周边农民发展。大户负责产品收购、加工、销售，实现“大户（专业户）+大户（经营）+农户+基地”的有效结合。分散的小农户在专业户带动下，实现公司化管理，创立品牌优势，以实现规模化、现代化农业生产。

（六）集体经济组织带动。鼓励集体经济组织采取有偿方式获取承包农户的土地承包经营权，由集体经济组织统一进行规模经营，带动产业发展，壮大集体经济实力。在经济较为落后的地区，应根据土地生产实际情况创新流转模式，实行土地生产自主权部分流转模式：

（七）土地生产自主权部分流转模式。由于农村大量劳动力外出务工，很多地区出现人少地多的情况，还有一部分农户采取单季种植，在这种情况下，可尝试采取土地生产自主权部分流转模式实现土地流转。这种流转方式是在土地承包占有权不变的情况下，将部分土地生产自主权转移给其他人或者经济组织，使受让方取得该部分土地承包生产自主权，根据生产需要，在不同季节由不同经营者经营，实现土地充分利用的土地流转模式。在经济较为落后的地区，农民对于土地的概念仍然抱有最低生活保障的想法，但由于农村劳动力的外流以及土地低效益，使得大部分农户选择将原来的双季种植调整为单季种植。在土地闲置的那段期间内，可以将土地使用权流转给其他人或者经济组织，在不改变土地用途的条件下，进行经济生产。一方面充分利用了土地资源，另一方面，这种不影响原有土地用途的土地流转在潜移默化的影响、改变农民的观念，从而促进当地土地流转。

总的来说，应大力推广将土地资源转化为土地资本，作为一种市场资源在政府指导、市场主体、农民自愿的环境中创新土地流转模式。

三、土地流转机制创新

土地流转的模式创新，需要不断完善和建立新的体制机制，使农户放心，使承包经营户安心，使土地流转在体制机制上有保障，使土地流转制度化、法制化。

（一）健全土地流转市场体制

建立健全土地流转市场机制，前提条件是明晰产权。土地承包经营权的流转实质上就是将土地承包经营权物权化，将土地承包占有权、生产自主权、经营收益权、流转权分离出来。

土地流转市场应该包括两个方面：一是土地所有权市场，也就是农村集体土地的买卖市场；一是土地使用权市场。土地所有权市场包括国家向集体征用土地和集体土地所有权的流转，需要尽快制定新的土地征用政策和法规，明确界定国家与集体交易双方的权利与义务，实现经济的补偿化。土地使用权市场包括土地的出让市场和土地转让市场，土地转让市场的原则是平等、自愿和等价，这两种市场都应遵循市场机制，最终形成适合市场经济发展要求的自主经营、自主管理、资源共享、风险共担的土地流转市场。[3]此外土地承包经营权的流转市场还应打破流转主体的限制，形成开放型的土地承包经营权流转市场。

培育各种类型的土地流转服务中介组织。建设农村土地承包管理信息网，为土地实现数字化档案管理，从而实现对土地流转交易进行监控与实时服务。建立规范的土地中介组织，提供供求信息、法律咨询、价格评价，交易转让、投诉仲裁等专业化、社会化的系统服务，完善土地银行等投融资体制，形成一套比较完整的土地使用权流转机制，建立土地流转有形市场和无形市场，为土地流转搭建交易平台。

（二）培育农村金融市场，改革金融制度

在金融方面，培育农地金融市场。一方面增加农地承包经营权流转过程中的资金来源，尽快构建土地流转金融市场应放宽贷款限制条件，积极探索在确保农民不丧失土地的前提下，以一定期限的土地使用权作为抵押贷款融资，或以动产和田间农作物作抵押贷款，小额贷款公司予以担保，或政府予以贴息，解决农业规模经营融资难的问题，推动土地流转。另一方面，全面推进土地承包经营权抵押贷款的实施细则，开展承包经营权抵押试点和流转收入贷款业务，解决农村土地流转和农业产业化发展中资金投入这一瓶颈问题，建立现代农村金融体制。在农业发展基金中，列出一定比例的专项基金扶持适度规模经营，用于农业基础建设、标准农田建设和农业科技推广。

（三）完善相关法律制度

我国《农村土地承包法》《农村土地承包经营权流转管理办法》《物权法》等法律法规对土地流转做出了规定，但《宪法》中的土地财产权概念不成熟，集体土地所有权主体及权限不明与农户承包经营权不完整等问题仍未得到根本解决。[4]现行规定中对土地承包经营权流转的限制性规定较多以及有关土地承包经营权流转的配套法律法规不完善等情况都不利于土地流转市场的发展。完善土地承包经营权流转法律体系，应通过完善土地权利的财产权性质问题、通过完善物权法来解决农地所有权主体及权限不明等基本问题,并制定新的土地承包经营权流转法律规范，以适应不断变化的形势和经济发展对土地承包经营权流转的要求。严格依法办事，规范土地流转程序，完善相关法律法规和配套政策，提高农民法律意识与维权意识。

（四）完善行政管理制度

建立健全土地流转监督体制。按照产权清晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度。对土地流转进行评估、仲裁、规范，改变土地流转过程中的监管缺失现象，进一步盘活土地潜力。

有效发挥政府和集体职能。一方面要完善产权登记制度，建立科学的土地资产评估体系，逐渐形成城乡土地一体化管理；另一方面要避免政府行为过度干预，准确定位政府在土地流转中的角色。对农村土地流转《土地管理法》明确规定土地的所有权者—农村集体经济组织，由村里统一管理，成立管理小组及土地流转管理站，将其纳入村民自治章程，形成制度，县乡两级应对农村土地流转实现科学指导与监管理。[5]

（五）完善社会保障制度，加快户籍制度改革

建立健全农村社会保障体系，加大对农村社会保障的财政投入力度，探索建立以农村最低生活保障、养老保险、医疗保险、农村合作医疗社等为主的农村社会保障体系建设，逐步弱化土地的社会保障功能，解除农民后顾之忧。加大宣传力度，让农民充分、深入了解土地流转方面的知识，积极主动地参与土地流转，最大限度地享受国家、地方政策带来的实惠。

改革户籍制度，加快人口流动，对放弃土地的农民应在身份平等和社会保障方面提供同等待遇，以避免失地农民、流民的出现。取消农业户口与非农业户口的限制，实现城乡统一居民户口。

制度创新存在路径依赖，土地承包经营制度的完善是逐步强化农民土地产权权益的过程[6]。怎样在新的土地政策条件下，因地制宜促进农村土地规范有序流转，不仅需要进一步创新农村土地流转制度，还需注意土地流转过程要与工业化进程相适应，以消化剩余劳动力，稳定农村形式；提高农民维权意识，将土地流转制度规范化、法制化；改善农民松散状态，农民以田入股，组成合作社，形成农业规模经济。

[1] 郭晓明.成都试验区建设中的农村土地产权流转制度创新—以成都市温江区“两股一改”为例[J].农村经济, 2009（9）：3-7.

[2] 曾庆学.农村土地流转机制创新研究[J].商业时代, 2008（22）：6-7.

[3] 杨伟洪, 吴群.我国城乡土地流转模式及其一体化研究[J].国土资源科技管理, 2008（3）：14-16.

[4] 史卫民.国外农村土地流转的经验与借鉴[A].经济纵横, 2009（7）：108-110.

[5] 张坚勇.土地流转亟待制度创新[J].团结报, 2009（5）：26-28.

[6] 杨守玉, 王厚俊.“三农”视角下的土地流转制度创新[J].农业经济问题, 2009（2）：73-76.