健全解决民生问题的公共财政制度探讨

李红凤

(蚌埠市委党校,安徽 蚌埠 233040)

党的十七大报告提出了努力使全体人民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的目标,这为公共财政制度的改革和完善指明了方向,也给各级财政部门提出了艰巨的任务。是值得财政部门认真思考和研究的重要课题。

一、民生问题应由公共财政提供保障

公共财政是政府为民理财的经济行为,财政收入取之于民,财政支出理应用之于民。所以,民生问题应由公共财政提供保障。

1.公共财政的公共性特征要求保障民生问题

公共性是公共财政的鲜明特征,是公共财政的实质,满足公共需要既是公共财政的出发点,也是财政政策的立足点,这就要求财政政策向公共需要或公共服务倾斜。而民生问题,就是指人民的生计问题,一般指人民群众的吃、穿、住、用、行、生、老、病、死等方面。近几年,国家财政支出逐步向以改善民生为重点的社会建设倾斜,这是财政职能的根本转变,它突出了公共财政的民生特色,符合公共财政满足公共需求的本质要求。

2.社会主义市场经济下的市场失灵要求公共财政保障民生问题

在市场经济体制下,市场机制在配置资源中发挥基础性作用,但它对于公共产品合理配置、社会分配不公、宏观经济不稳定等市场失灵领域无法有效发挥作用,也无法从根本上满足社会成员的基本生存与发展要求。而社会主义市场经济,其生产的目的在于最大限度地满足全体人民日益增长的物质文化生活需要,其本质是逐步消除两极分化、最终达到共同富裕。在现阶段,要合理、有效地配置有限的资源、弥补市场失灵、满足人民需要,通过财政机制发挥作用。公共财政最重要的职能是合理配置公共资源、维护社会稳定与发展、维护社会公平分配,达到有效弥补市场失灵领域、纠正负的外部效应的作用。因此,解决民生问题是政府、财政的应尽职责。

3.以人为本的科学发展理念要求公共财政保障民生问题

坚持以人为本的科学发展理念,就是要以实现人的全面发展为目标,坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享,这也是我国公共财政的目标和方向。福利经济学派提出“福利最大化”原则,要求居民大致均等地享受民生。1998年的诺贝尔经济奖获得者阿马蒂亚◦森认为:福利的创造主要依靠建立在个人能力基础上的获取商品的机会和活动。如果政府能够提供一个能使每个人大致均等地享受教育、国民健康与就业等基本民生制度,那就为个人的全面发展奠定基础,同时每一个人就有可能具备创造福利的能力。这样,国民福利水平就会明显提高,社会也将变得安康、稳定与和谐。所以,在坚持以人为本的科学发展理念要求下,我国公共财政应坚持“民生”取向,保障民生问题。

二、当前公共财政在保障民生方面存在的制度缺陷分析

近几年来,国家不断加大对民生领域的投入力度,取得较好成果。但由于当前公共财政体系不健全,存在一些制度性缺陷,在一定程度上影响了其在民生领域作用的更好发挥。

1.财政支出结构不合理,民生需求与财政投入差距大

近些年来,公共财政虽然加大了对民生领域的投入力度,但是,总体而言,支出力度不够,突出表现在:一是财政支出结构不合理,投入民生领域比重较低。对公共财政进行评价的一个重要指标是财政在民生领域的支出力度。我国2003年以来民生支出比例有较大提高,有30%左右。以社会保障投入为例,在西欧、北欧这些高福利国家,财政的钱有45%以上是用在社会保障上的,即便讲求效率的美国,其财政也有1/3以上的钱用于社会保障。在英国,社会保障支出占政府支出总额的比重:1982年为53.5%,1989年为52.93%,1993年达65.5%。而我国目前这方面的投入大概占国家财政的12%左右。与社会保障投入偏少相对应的是国内社保基金的巨额缺口。与此同时,近十多年来,财政支出最大的两部分依然是“经济建设”和“政府行政管理费用”。二是财政投入与民生需求差距大。以社会保障制度为例,当前我国社会保障体系不完善,较低的覆盖范围与庞大的人口保障需求有较大缺口,低覆盖率远不能满足民生需求。在我国,目前4亿城镇人口中,已经享受养老保障的人口仅有1.75亿左右,享受医疗保障的人口仅有1.4亿,享受失业保障的人口仅有1亿,主要社会保障的城镇人口覆盖率都在25%～45%之间。农村人口的社会保障覆盖率就更低,在9.4亿农村人口中,仅有5000万人享受到养老保险。而我国要在2020年建成基本覆盖城乡的社会保障体制,财政支出缺口较大,必须要有飞跃式增长才能实现。

2.省级以下财政管理体制不完善,县乡基层政府民生保障能力弱

中央与地方政府间事权与支出责任划分不清,尤其是县乡财政事权大于财权问题。一方面,由于农业税的取消、主要工商税种超收部分按照一定比例上划等政策的实施,使原本就税源稀少、税种零星分散的县乡财政更是日趋紧张。另一方面,由于政策规定农业、科技、教育等方面支出增加要高于同期财政增长比例,再加上庞大的行政人员开支,使县乡财政支出压力有增无减。县乡财政事权大而财权小、支出增加而收入减少,使得县乡政府在履行职能、保障民生方面必然是心有余而力不足。

3.财政资源配置不均,民生支出公平性有待提高

财政资源配置不均是当前我国社会的普遍现象,以教育资源为例,教育条件的差异和资源配置不公的问题,主要表现为区域之间、城乡之间、学校之间和学生群体之间的教育发展不公平、不均衡。特别是农村和城市教育差别相对较大,东、中、西部教育资源差距明显。同样,卫生资源配置方面,包括医院和医务人才等医疗卫生资源的80%集中在大城市,而80%的患者集中在农村地区。能否公平地分享公共资源,决定着人们能否在尽可能大的程度上享有公平竞争的机会。财政资源配置不均、民生支出不公所带来的直接后果是损害社会弱势群体的基本社会利益,有碍社会的公正和谐。因此,合理配置财政资源,统筹城乡发展,缩小城乡民生服务供给之间的过大差距,已是重中之重。

4.监督机制不健全,民生投入难以切实保障

监督机制健全与否,直接影响到民生资金的投入数量及实际使用效果。具体表现在,一方面,预算制度不规范,预算制定比较粗糙,不够细化、具体,提交给人大的预算过于简单。这既不利于人大代表和公众审查,切实发挥监督作用,还容易给预算执行增加任意性,致使长官意志滋生。另一方面,由于现行财政体制的惯性,即财政支出最大的两部分是“经济建设”和“政府行政管理费用”,如果预算不能细化加以约束,而人大初审、修改预算的法律效力、地位又没有明确、细致的规定,那么,民生领域投入和民生利益就自然难以落实。其次,财政支出管理相对弱化、分散,难以充分发挥民生资金的效益。同时,由于缺乏民生资金投入的带动机制,导致财政资金不能充分发挥带动更多的社会资金用于民生建设方面。当然,这也与民生政策不够完善有很大关系。

三、健全公共财政制度,保障解决民生问题

社会主义市场经济体制下,满足公共需要,解决民生问题是公共财政职责之所在。所以,当前最迫切的是要逐步健全公共财政制度,着力改善民生。

1.积极转变理财观念,牢固树立民生财政理念

首先,要克服落后的理财观念,牢固树立民生财政理念。长期以来,由于受政府和市场职权范围不清的影响,形成了“财政收入越多越好”、“财政支出给经济建设的份额越大越好”的财政观念,也形成了“以政府利益为中心”的传统观念和考评机制,严重地忽视了财政在民生领域的职能和义务。当前,要努力克服这种落后的理财观念,应树立民生财政理念,还公共财政以本质。未来的财政必须以公共性为改革的根本取向,即财政不再担负市场机制下微观企业的直接投资和资金供给;其职能定位主要集中于公共物品和服务提供上,财政收入的取得要建立在为满足社会公共需要而筹措资金的基础上,财政支出的安排要始终以满足社会公共需要为宗旨;公共财政目标的实现,既要靠支持民生的财政制度建设,还要靠新型财政精神,即“宪政”理念的支撑,要求财政依法纳税、依法用税和监督用税,以保证公共服务供给具有长期、可持续性。其次,必须让利于民,不与民争利。以民生为重、以公共利益为依归是政府的基本责任。

2.努力增加财政收入,用财力夯实民生支出基础

强大的财力是增进民生支出的坚实物质基础,要扩大民生支出,就必须努力增加财政实力。首先,发展经济是增加财政收入的根本途径。只有经济发展了,财政收入增长才有保障。当前,在我国资源和环境的制约下,必须通过转变经济发展方式,做大财政蛋糕。既要按照市场经济规律,运用经济杠杆等间接手段来管理和调控经济,积极为市场主体创造更加公平、开放、宽松的财税环境,不断增强经济发展的内在动力;又要顺应经济结构的变化,积极培育新的财源,把发展高技术支撑的现代制造业和现代服务业等作为新的经济增长点,把它们培育成经济增长的重要推动力和财政收入的主要来源产业。其次,加大非税收入正规化速度。非税收入规模过大已是不争事实,如果把这部分收入全部纳入预算管理,每年可以为财政增加大笔收入。当前,亟需完善地方税收体系,清理、规范非税收入,取消不合理的收费项目,将收入稳定、具有税收性质的收费纳入“费改税”范围,增强税收收入在地方财政收入中的地位;要逐步把政府收入统一纳入预算管理。第三,宽税基,严征管,堵塞税收漏洞。

3.建立健全省以下财政管理体制,提高地方政府的民生保障能力

首先,在相对明确中央与地方的事权和支出责任的基础上,建立省以下各级政府事权与财力相匹配的财政体制。适当统一省以下主要事权和支出责任划分,将部分适合更高一级政府承担的事权和支出责任上移。要逐步建立财力差异调控机制,强化省级财政调节辖区内财力差异的责任。引导并鼓励地方优化财政支出结构,保障重点支出需要。同时,积极推进“省直管县”和“乡财县管”等财政管理体制改革。其次,建立县级基本财力保障机制。按照“明确责任、奖补结合、分步实施”的基本原则,逐步建立起县级基本财力保障机制,增强基层政府提供民生服务能力。在巩固和维护中央财政收入比重的同时,逐步扩大和提高县乡财政收入比重,完善和充实地方税收体系,以保证其有稳定的收入。同时,也要赋予地方政府适当的税收立法权,使其能因地制宜地立税和治税,保证财力,服务民生。同时,中央财政通过实施奖补政策,加大对建立县级基本财力保障机制支持力度。第三,加快形成统一、规范、透明的财政转移支付制度。既要提高一般性转移支付比例,又要规范与清理专项转移支付,严格控制专项转移支付的项目和规模,逐步降低税收返还和原体制补助的比例,不断调整转移支付结构。还要改进一般性转移支付测算办法,尽快在均等化转移支付中采用科学的因素法,把地方政府的教育和公共卫生等基本公共产品服务经费作为基本因素引入均等化转移支付,同时要完善转移支付办法,科学合理地分配资金。确保不同地区获得大致相当的民生服务能力。

4.调整公共财政支出重心,着力构建民生保障网络

近年来,随着我国GDP的高速增长、人均收入增加,政府应该建立科学规范的财政支出体系,满足民生需要。当前要调整和优化财政支出结构,财政资金应逐步退出一般性和竞争性领域,把主要精力投入到提供全社会民生服务的轨道上来,力争避免出现政府包揽过多、超出了政府职责合理范围和财政承受能力的问题。但考虑到我国具体国情,财政支出不可能在短期内高水平地满足全部民生需求,只能分步骤、有重点地实施。笔者认为,财政支持民生的重点领域应在义务教育、基础医疗和公共卫生、基本社会保障、公共就业服务、廉租房建设、环境保护等方面,着力构建民生保障网络。

5.加强财政监督和管理,用制度保证民生政策落实

首先,深化预算制度改革,强化预算管理和监督。一是加强政府内部行政控制制度建设。各级财政部门要始终坚持宪法和预算法的规定、遵循满足公共需要这一民生理念的原则,来编制预算。在预算编制中要逐步加大对民生领域的投入力度,同时也要逐步减少对经济建设领域投入、控制压缩行政管理费用支出等,用制度来保证民生资金投入。同时,各级政府要强化内部预算监督,财政部门的监督专职机构要对政府部门进行经常性的内部审计,并加快内部纠错和问责机制建设。二是切实把人大监督权落到实处。既要全面推广各级人大代表政府预算解读知识的普及,还可以在中央及部分地方人大设立专司预算审查的专门委员会,将具有相关素质的专业人员吸收进入预算委员会,以加强人大预算审议能力建设;对于人大初审、修改预算的法律效力、地位给以明确、细致的规定,使得人大预算审批、修改的权力切实落到实处;还要加强对预算执行过程中调整、变更的批准,避免政府部门违规调剂行为的发生,预算执行情况报人大批准,使这些监督从形式变成有效的制度。三是积极推行公众参与式预算,加大社会第三方力量对预算的监督,以适应公共财政需要,推进我国财政管理和财政发展的民主化和法制化进程。其次,推进财政信息公开制度建设,加大惠民政策的宣传力度。认真实施阳光政府四项制度,保障人民群众对财政的知情权、参与权、监督权,确保民生政策及时、全面公开。畅通民生政策信息宣传渠道,积极通过报纸、电视、广播和网络等媒介进行公开。第三,加大监督检查力度,确保各项惠民政策落实到位。加强对民生资金特别是教育资金、惠民补贴、民生工程等资金管理使用情况的监督检查,防止被挤占挪用,坚决纠正和查处民生资金实施中的违法违纪问题。让全体社会成员真正感受到公共财政阳光普照,平等地享有社会资源和改革发展的成果。第四,完善民生政策管理办法。一方面要加强民生政策事前可行性论证,提高民生资金的实际执行效果;另一方面,要积极探索开展民生支出绩效考评制度,不断提高民生资金使用的有效性和效益性。同时,要发挥财政民生资金的带动作用,带动更多的社会资金用于民生建设。

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