危机管理中行政自由裁量权的伦理审视

敖四

(襄樊学院 文学院,湖北 襄樊 441053)

危机管理中行政自由裁量权的伦理审视

敖四

(襄樊学院 文学院,湖北 襄樊 441053)

危机事件的突发性决定了处置手段和方法的非常规性,行政自由裁量权的行使成为政府有效应对危机的重要保证。行政自由裁量权是一种伦理性裁量权,应该遵循的伦理准则主要有以人为本、公共利益至上、效率与公平统一、诚实守信等。政府危机管理中行政自由裁量权幅度的扩大给行政主体提供了滥用职权的客观条件,我们既要看到其伦理价值,也要对其进行伦理控制。

危机管理;自由裁量权;价值选择;道德监控

危机事件与人类的生产、生活伴生。法律框架是突发事件中政府行为的法律依据。把政府的权力纳入法制的轨道,可以避免权力的放大和缺失。但由于危机事件的发生具有突发性和复杂性特点,立法者不可能对所有行政行为都事先加以详细规定,因而只能授权行政机关在法律允许的范围内,根据具体情况,自行判断、自主选择而作出一定的行政行为,这就是所谓的行政自由裁量权。行政自由裁量权的存在固然有其合理性,然而,如果忽视行政自由裁量权的伦理性,必然造成权力的滥用,从而造成公民对政府的不信任感。因此,有效地进行伦理管理,既是保证政府管理在危机状态下不偏离目标的关键,也是政府化危机为机遇的重要手段。

一、危机管理中行政自由裁量权的伦理本质

危机事件的突发性决定了处置手段和方法的非常规性。正如乔治·弗雷德里克森所说:“在执行任何法律的过程中,官员们将必然遇到一些立法者根本未能预料到的问题。原则上 (在亚里斯多德的框架中为法官)在诉讼问题上,始终面临着做出自由裁量的问题。”[1]由此可见,行政自由裁量权是一种“制度之外的”权力,对于行政人员来说,行政自由裁量权的存在,既是对其理智和良知的肯定,也是对其能力与德性的挑战和考验,它是一种伦理性裁量权。危机管理中,行政主体自由裁量权行使的实质是行政责任冲突在道德领域的最高表现,受其支配的主要力量是其价值观的选择。

行政自由裁量权的存在既已成为必要且还在不断扩张,但若不加以制约势必会带来权力的滥用。政府危机管理中行政自由裁量权幅度的扩大给行政主体提供了滥用职权的客观条件,行政主体行使裁量权时由于缺乏必要的监督,结果造成了目的不当,如牟利、徇私、报复和满足虚荣心等。由此可见,行政自由裁量权是一种“制度之外的”权力,是一种伦理性裁量权。“对于行政人员来说,行政自由裁量权的存在,既是对其理智和良知的肯定,也是对其能力与德性的挑战和考验。”[2]

“任何道德都是通过行为主体的个体发挥作用的,人的行为在何种程度上是道德的,取决于他个人的道德判断力,以及在这种判断力基础上所做出的道德追求。”[3]意志自由是行为主体在多种行为可能性所构成的空间内进行自主选择的能力。意志自由表明行为主体既可以选择某种行为,又可以不选择某种行为。但是,如何选择取决于行为主体对于行为之应当与否的认识。因此,行为主体的意志自由,实际上表现为行为主体自主地选择他认为应当的行为,或自主地不选择他认为不应当的行为。行政主体的自由裁量权,意味着行政主体在法律规定的范围内有一定的自由选择的可能性空间。在这一空间内,虽然法律并没有具体规定何种行为是必须选择的,但在道德上却仍然存在着某种行为应当或不应当选择的问题。道德上应当的行为是善的行为,否则是恶的行为。因此,从善的动机出发,选择那些可能造成善的价值的行为,就构成了行政自由裁量行为的道德边界。而如果在法律规定的自由裁量范围内,出于恶的行为意图,选择可能产生或大或小的恶效应的行为,则显然超出了行政自由裁量权的道德边界。

从道德哲学的观点来看,主体伦理道德责任的承担,是以行为主体的选择自由为前提的。“行政自由裁量权的存在,恰恰说明了行政机构与行政人员并不是没有灵魂、没有任何意志自由的政治工具,而是有一定意志自由并需要运用价值理性进行独立价值判断和价值决策的公共管理主体。”[4]行政自由裁量权意味着行政主体具有进行价值判断和价值决策的意志自由,因而也意味着相应的道德责任。“善良意志之所以善,就在于它是理性意志的自由。道德处于自由的本质,只有自由才有道德价值。”[5]因此,伦理的诉求在行政自由裁量权的行使中发挥着极为重要的关键作用,行政人员的道德修养是行政自由裁量权如何正确使用的内在本质要素。

二、危机管理中自由裁量权行使的价值选择

危机管理中政府行政自由裁量权的正当行使必须遵循一定的伦理规则,使行政主体有着正确的道德价值定位和价值取向。

第一,以人为本。以人为本的价值导向,是灾害危机管理中的重要一环。政府在危机管理中表现出的人道主义精神和悲悯情怀能有效缓解危机给人们造成的超乎寻常的压力,赢得民心。5·12汶川大地震发生后,我国政府始终坚持人民的利益高于一切,把“救人”作为贯穿整个抗震救灾过程的最根本的价值取向。国家最高领导人第一时间出现在灾区,并一再强调不惜一切代价、穷尽举国之力救人,一方面努力搜救困在废墟中的幸存者,另一方面调集医疗力量尽力救治受伤的群众。以人为本的应急管理理念充分体现了尊重人、关怀人的精神,要求在应急管理的全过程中,确保人民群众的生命财产安全,保证人民群众基本生活,保护人民群众的合法权益,以维持社会正常秩序。不仅如此,政府在应急管理中还需充分重视群众的意见,真诚接受群众监督,调动和发挥群众的应急积极性,动员群众消除政府工作的盲点,实现应急管理效果的最优化。

第二,公共利益至上。社会公共利益就是全体社会成员的共同利益,即每一个社会成员个人利益中共享的那一部分。“公共行政组织作为公共生活领域中主导性实体组织形式,其存在及其活动的目的,就是使人们的共同 (公共)利益能够得到充分而又合理的实现和有效的维护。公共行政的产生源于公共利益的存在,公共行政活动的目的也在于实现和维护公共利益。”[6]公共性是政府行政行为的最主要特征,其目的就是要以公共利益的实现为政府行政行为的最终目标。这就要求行政主体在危机管理中必须具备对公共利益的实现和维护的责任感和使命感,必须具有与岗位职责相适应的公共信念和公共意识。行政主体必须清醒地认识到工作的性质和目标是实现和维护社会公共利益,而不是个人和小团体的利益,必须强化为社会、为公众服务的意识。

第三,效率与公平统一。公共行政的公共性决定了它的公正性和正义性,其最重要的伦理原则就是公平。但是在危机事件的处置中,则应当突出公共效率原则。危机事态的突发性、严峻性和随时都有扩大的可能性,要求决策者必须在有限信息、有限资源、有限时间的条件下寻求“满意”的处理方案,效率就成为危机决策的第一要求。汶川抗震救灾中政府的快速反应与高效组织体现了政府应急管理理念中的效率意识,它不仅体现在对突发公共事件的处置过程中,而且体现在程序和效率发生冲突时,能够采取合理和科学的选择。而在灾后的重建和资源征集补偿时则应充分体现公正原则。

第四,诚实守信。诚实作为一项最重要的道德规则,无疑要求政府做到诚和信两方面的内容。危机状态下的社会,通常也是一个谣言四起的社会,人们焦虑不安的情绪进一步弱化了其对刺激的耐受力,周围环境反复折射或者传递同样信息的时候,以讹传讹的谣言就会变成骇人听闻的事实,导致人们非理性行为。信息发布及时和透明化是制止谣言、稳定民心的重要手段,也是政府应急管理机制是否成熟的重要标志。汶川地震发生后 18分钟媒体就报道了国家地震局发布的消息,紧接着,网络、电台、电视、报纸,全方位的报道。在党中央、国务院领导下的这场抗震救灾,体现了政府对民众知情权的基本尊重,也成为动员民众积极参与应急管理的前提条件。

三、构建行政自由裁量权道德控制的途径

遵循一定的伦理准则是行政自由裁量权在政府危机管理中发挥作用的必要条件,是杜绝权力滥用的根本保证,因此,必须加强行政人员的自身道德修养,完善外部舆论监督,实现行政自由裁量权的道德控制。

首先,充分认识从内部控制即个体伦理自主性建设的重要性,加强行政人员的个体伦理自主性建设。由于道德的本质属性是自律性,要使行政自由裁量权真正发挥道德的制约作用,就必须使其道德指标即前述之道德原则真正进人行政主体的内心世界,内化为行政主体自身的道德信念,并借助于行政主体的良心机制而自主地控制其行政自由裁量行为。正如乔治·弗雷德里克森所言,解决此问题“不是通过更多的规则,而是通过对法律精神和法律精神与公共利益之间关系的认识使行政自由裁量权受制于公共利益”。[7]作为行政权力的主体,他们必须使自己的行为尽可能的符合全体公共权力所有者的需要和意愿,当个人利益和公共利益发生冲突时,出于对公共组织、宪法和法律所蕴涵的价值精神的信仰和追求以及在自己的良心道德驱使下作出一种维护公共利益或公民利益的行为选择。

其次,要完善行政伦理监督机制,形成权力道德监督的外部约束力。“行政伦理监督是指监督主体运用行政伦理对公共行政主体进行监督,督促公共行政主体遵循行政伦理规范体系的要求进行公共行政。”[2]行政伦理监督的目的是促使行政机关及其公务人员的政务活动合法、合理,增强领导干部的“公仆”意识,防止他们滥用职权,从而保证行政机关正常地履行职责,提高行政效能。“公众舆论的道德监督,以行政自由裁量过程的透明度、公开性为前提。”[8]如果行政自由裁量是秘密进行的,那么,公众就对之毫不知情,就不可能实行监督。加强舆论的监督,对于不合理的行政自由裁量行为,广大人民群众可以通过新闻媒体等渠道,对其进行曝光,提高行政自由裁量的透明度,使行政主体处于整个社会的监督之下。只有通过大量的公众舆论的道德监督,促动行政主体纳入有关行政自由裁量的道德原则,使之逐渐转化为其行为的内控力量,才能真正做到道德对于行政自由裁量过程的制约,才能完全体现道德在行政自由裁量中的独特作用。

[1]乔治·弗雷德里克森.公共行政的精神 [M].北京:中国人民大学出版社,2003:90.

[2]卢智增.行政伦理视域下的自由裁量权研究[J].学术论坛,2009(4):69-71.

[3]张康之.论行政行为的道德判断 [J].宁夏社会科学,1999(3):20-25.

[4]王学栋.行政伦理视野中的行政自由裁量权[J].教学与研究,2007(6):41-47.

[5]宋希仁.西方伦理思想史 [M].北京:中国人民大学出版社,2003:331.

[6]栾凤廷.论危机管理中的行政伦理原则 [J].理论前沿,2006(14):32-33.

[7]曹淑芹.论行政人员的个人伦理自主性 [J].内蒙古大学学报,2003(5):19-22.

[8]吕耀怀.行政自由裁量权的伦理审视[J].上海师范大学学报,2007(1):25-28.

Eth ica l Exam ina tion of Adm in istra tive D iscretion in Governm en t’s Con tingency M anagem en t

AO Si

(L itera ture D epartm en t of X iangfan U niversity,X iangfan 441053,China)

The sudden crisis determ ines the unconvention of them eans and m ethodsof disposal,the exercise of adm inistrative discretion for governm ent important to ensure effective response to crisis.Adm inistrative discretion is an ethical discretion,the ethical guidelines should be followed m ainly,they are peop le-oriented,efficient and fair and consistent,honest,etc.Governm ent Crisis M anagem ent in Adm inistrative D iscretion adm inistrative body rate of expansion to p rovide the ob jective conditionsof abuse,w em ust recognize the value of its ethical,have to contro l their conduct ethical.

crisism anagem ent;discretion;value choice;moral contro l

D 922.1

A

1672-3910(2010)05-0098-03

2010-04-19

敖四 (1973-),男,湖北随州人,讲师。