民办与公办学校“同等待遇”的比较

宋宏福

（湖南科技学院，湖南 永州 425100）

民办与公办学校“同等待遇”的比较

宋宏福

（湖南科技学院，湖南 永州 425100）

我国法律已明确规定民办学校与公办学校具有同等的法律地位，但事实上，民办学校与公办学校在土地征用、财政资助、税收优惠、信贷支持、社会保障、教育资源、受教育者等方面明显存在不同等待遇。为保障民办教育健康发展，必须修改现行相关法律、加大政策支持扶持力度，创造公平竞争机制，以落实法定的民办学校与公办学校的同等待遇。

民办学校；公办学校；同等待遇

《民办教育促进法》规定：“民办学校与公办学校具有同等的法律地位”，这一规定，从根本上为落实民办学校的“同等待遇”提供了法律依据。然而，法律条文上的同等并不意味着现实生活中的同等。民办学校并没有享有与公办学校同等的待遇。

一 事实上的不同等待遇

（一）土地征用的不同等待遇

《土地管理法》明文规定：建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得。公办学校的建设用地，通常是作为公益事业用地以划拨方式取得。而划拨土地经县级以上人民政府批准，可以免收土地出让金，减免、免征校舍配套费用。而《民办教育促进法》规定：新建、扩建民办学校，人民政府应当按照公益事业用地及建设的有关规定给予优惠。这并不像公办学校是划拨用地，而是给予优惠。民办学校的建设用地，基本是以协议出让供地等有偿使用方式取得。显然，对于需要建设、扩建校园的民办学校来说，在征用土地方面处于劣势，有失公平。

（二）财政资助的不同等待遇

公办学校办学经费来源主要还是以政府财政预算内教育拨款和学杂费为主，其他经费来源比例很低。与公办学校相比，民办学校的经费来源主要是举办者投资和学费收入。现行法律对民办学校予以经费资助没有明确规定和具体措施。事实上，公办、民办学校在办学方向、办学目的、社会功能等诸多方面，并无质的差别，但民办学校几乎很难享有政府的财政拨款。

（三）税收优惠的不同等待遇

公办学校基本能够享受国家规定的“税收优惠”政策，而民办学校除了在增值税、关税、契税等方面享有与公办学校同等的优惠政策外，在营业税、房产税、车船使用税、城镇土地使用税、企业所得税等几个税种上存在较大的差别待遇。尽管国家规定民办教育是社会公益事业，民办学校“不得以营利为目的”，但现实情况是，税务部门常常不遵守相关规定或有关规定不易操作为由而对民办学校课以高额“营业税”或“企业所得税”。

（四）信贷支持的不同等待遇

公办高校向银行贷款数额巨大，甚至义务教育学校也有不少贷款。如此高额的贷款，是民办学校所望尘莫及的。而且，公办学校能够享受银行无息、低息或政府贴息贷款，民办学校是很难享受到的。民办学校由于所有制不同、办学时间短、社会认可度低，规模小、经营不稳定以及诚信度不高等问题，通过信用担保获得贷款的难度也较大。银行方面也有担忧，如民办学校办学层次低，内部管理不够规范，有的实行家族式管理，银行难以获得真实信息，也难以对其作出客观的评级授信，因而银行认为民办学校贷款风险更大。

（五）社会保障的不同等待遇

我国相关法规规定，公办学校属于“事业单位法人”，民办学校属于“民办非企业单位法人”，这似乎是引起民办教育与公办教育之间诸多的法律问题、政策问题、实际问题的逻辑起点。因而，民办学校教师与公办学校教师在社会保障方面分别享受了不同待遇。民办学校教师普遍缺乏健全的社会保障机制，医疗保险、养老保险、失业保险、公积金等难以落实。尤其是养老保险，公办学校实行事业单位养老保险制度，社会保障体系完备，而民办学校属于民办非企业单位，实行企业职工基本养老保险制度。民办学校教师退休后领取的基本养老金比公办学校同资历退休教师大约要低 40 %以上。

（六）受教育者的不同等待遇

一些地方在招生时实行“先公办，后民办”的政策，在政策制度上视为进入公办学校的是优秀学生，进入民办学校的都是 “差生”、“劣等生”。一些地方还规定，民办学校的学生一般不得转学到公办学校就读，似乎公办学校比民办学校要略胜一筹。民办学校学生身份受歧视、乘车受歧视、贷款受歧视、就业受歧视成为司空见惯现象，根本瞧不起民办学校学生。

（七）教育资源的不同等待遇

对于公办学校，政府在资金投入、学科建设、人才引进、办学层次、办学经费等方面均给予了相应的支持和帮助。而民办学校，实际的支持与帮助力量往往只能求助于市场。政府部门在教师的专业职务评审、培训进修、科研项目审批以及评优评先等方面，或多或少存在“厚公办、薄民办”的现象。很多民办学校教学硬件设施相对匮乏，图书资料、实验设备、体育场馆、教学用房等难以满足学生的需求。学校长期租用校舍，没有固定校园。经费来源主要是投资者前期投入和每年学费，国家的资助非常少。

二 民办学校享有“国民待遇”的政策建议

民办学校与公办学校，其作用都是为社会文明传承和人的发展提供教育服务，政府不能厚此薄彼，他们理应享有同等的国民待遇。

（一）亟待修改相关法律不衔接或相矛盾的条款

民办教育已经成为社会公益性事业不可或缺的组成部分。但是在民办教育立法、政策制度设计上表现出了“允许与限制”并行的基本特点。2003年颁布的《民办教育促进法》及其实施条例，在许多根本性的问题上，仍存在不衔接或相矛盾的条款。比如我国现行法律把法人分为企业法人与机关、事业单位和社会团体法人四类，而民办学校一直以一种“民办非企业”特殊的法人形态存在。在资产方面，民办学校享有的法人财产权，与民商法体系下的法人财产权相比少了许多权利或者说多了许多限制，诸如资产抵押、转让、为他人提供担保、投资等法人财产权，民办学校并不享有。《教育法》规定，“任何学校和教育机构都不能以营利为目的”，法律将民办教育定性为公益事业，而《民办教育促进法》却又允许民办学校举办者可以要求取得“合理回报”，“公益性”与“逐利性”的矛盾始终令人困惑。法律规定，“国家鼓励捐资办学”，“民办学校享受国家规定的税收优惠政策”，但《公益事业捐赠法》规定，只有向非营利性事业单位捐赠的组织或自然人才能享受税收优惠，《事业单位、社会团体、民办非企业单位所得税征收管理办法》则要求民办非企业单位缴纳企业所得税。法律规定：“国家鼓励金融机构运用信贷手段，支持民办教育事业的发展。”但现实中金融机构却一般是不向民办学校提供借贷的，因为民办学校的资产不能用以抵押。这方方面面的不衔接、不配套、相矛盾的条款，致使民办学校在发展中困难重重、问题迭出，必须对此进行梳理和修改。

（二）加大财税政策落实与扶持力度

国家对民办学校的资助主要是财政支持与税收优惠。财政支持以直接资助为主，像支持公办学校一样，按师生比和生均数直接向民办学校进行财政拨款。对欠发达地区的民办学校通过财政转移支付，给予财政资助。政府也可以直接投入教育教学设施，租借使用、或无偿、或适度有偿地提供教学所需仪器、设备、图书资料和实验室、图书馆、体育馆等设施，以确保民办学校教学活动的有效开展。间接资助主要采取适当扶持、支持民办学校发展的税收政策。对非营利性民办教育实行与公办教育同等的税收政策，对营利性民办教育也应适当缩小差别待遇。改革捐赠税制度，鼓励社会对民办学校进行捐赠，在制度上确立资产捐赠的机制，对捐赠实行税收减免，以便吸纳更多的民间资金投入民办学校。设立民办教育专项基金，对办学绩效显着、具有良好发展潜力的民办学校进行重点扶持，以提高民办学校的市场竞争力。政府还可以为民办学校的发展提供一定范围的贷款免息。允许民办学校直接向银行进行信用贷款，或由政府给予一定贷款额度范围内的贷款免息服务，或者制定贷款免息优惠政策。通过国家、银行、学校三者之间的相互扶持、相互监督，为民办学校的发展提供资金保障，有力地解决民办学校资金短缺的问题。

（三）创设有利于民办教育发展的金融政策

首先要创设民办学校融资的制度环境。要给予民办学校充分的自主权，使其能够灵活运用合法的手段和措施面向市场筹措办学资金。允许民办学校通过参与经济和社会生活、参与企业进行技术改造、推动科技成果产业化，以此来获得收益、缓解办学经费压力。鼓励民办学校在自有资金不足的情况下通过银行贷款、教职工集资、建筑施工单位带资等多种负债形式筹措资金，并给予相应的信贷和税收优惠。当然，还应建立健全民办学校负债融资信息披露机制和借贷信用监督机制，以规避民办学校负债风险、规范民办学校融资借贷行为。其次逐步放开助学贷款、奖助学金对民办学校学生的实际限制，给予民办学校学生与公办学校学生同等的“国民待遇”。由于民办学校的学费普遍较高、学生及其家庭的经济压力较大，部分学生对贷款的承受能力有限，对这类学生政府应该考虑扩大奖助学金的数量和范围，通过贴息、政府补贴和提供担保等方式，获得国家助学贷款，以减轻他们的负担。

（四）建立统一的教师权利保障体系

为了解决民办学校教师的后顾之忧，应建立全国教师统一的社会保障体系。把民办学校教师纳入公办学校教师同一的社会保障体系中去，实行事业社会保险，保险缴纳比例按事业单位计算方法由学校与教师共同承担，退休后享受与公办学校教师同样的工资福利待遇。为了保证按时发放民办学校教师的工资，国家有关部门可要求民办学校在银行建立教师工资专项账户，由银行统一发放。在条件许可的范围内，国家给予民办学校教师一定程度的工资补贴，以弥补民办学校教师与公办学校教师的工资差距。鼓励公办学校、民办学校教师双向流动。到民办学校应聘的公办学校教师，其原有身份保持不变，工资晋级按同类公办学校标准同步调整。民办学校教师如要进入公办学校工作，可以与公办学校教师同等参与竞聘。在民办学校的工作经历视同在公办学校的工作经历，同等计算工龄和教龄。教师进修培训、评奖评优、职称评定等由教育主管部门统一安排管理，其费用由上级教育部门承担或教育部门、学校、教师共同负担。

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（责任编校：王晚霞）

G623

A

1673-2219（2010）11-0095-03

2010－09－05

本论文系湖南省软科学研究计划重点项目“在建设教育强省中实现民办高校健康发展的战略研究”（2009ZK2002）研究成果之一。

宋宏福（1964－），男，湖南永州人，教育学硕士，教授，主要从事高等教育研究。