论人大制度下权力机关对行政机关的监督

□李学文

( 福建师范大学 法学院，福建 福州 350007)

权力受到监督和制约是确保权力正确运行的有效途径。随着社会主义民主法制建设和现代化建设的不断发展，“权力受监督”已成为我国的法治基本精神。与此相适应，我国建立了一套相对完整的国家权力机关监督体系。而国家权力机关监督的核心，首先是行政权，在实际操作中表现为权力机关对行政机关的监督。从某种意义上讲，这种监督是人民管理国家和社会事务的具体体现，是建立有限权力政府的决定性因素，是构筑遵循正当程序政府的有力保证。然而，近几年来该监督一直处于比较薄弱的环节，导致“利益倒错、权力角逐、权力僭越”等行政权力滥用的违法腐败现象层出不穷。因此如何加强人大对行政机关的监督，无疑已经成为我国民主法制建设的一项十分紧迫的任务。

一、我国国家权力机关对行政机关监督的现状

(一)人大作为监督主体在实际操作中缺乏独立性。

根据宪法第2、3两条所规定的内容，人民代表大会是国家的权力机关，行政机关由它产生，向它负责并受它监督。从理论上分析，权力机关作为监督主体其独立性是最强的，其对行政机关的监督也是最具权威性的。但是，在实际操作中，全国人大和地方各级人大并未真正独立行使监督权。如“地方人大常委会主任按规定列席同级党委会,行政首长是同级党委的第二把手,政府的重大事件一旦在党的常委会上通过,人大就不能行使监督权”可见，虽然我国已经通过规范的形式确立了该监督机制的崇高法律地位，然而在实际中该监督制度的地位却是比较低的，制度上的权力并没有向现实的权力转化。

(二)人大对行政机关的监督法规不健全，监督缺乏可操作性

人大对行政机关的监督是一种具体的法制监督，健全的监督法律体系是人大对行政机关充分行使监督权的重要基础。然而，我国现有的宪法和法律对该监督所涉及的内容、对象和范围仅仅做了原则性的规定，而对如何具体实施监督措施，在法律上并没有详细明确的规定，这给实际执行带来了很大的困难。

第一，宪法和地方组织法的规定过于原则性，缺乏具体的实施细则。虽然我国宪法和地方组织法赋予了人大监督行政机关的权力，但由于规定较原则,内容不具体、程序也不明确,使人大的监督职能难以落到实处。如人大未能表决通过政府工作报告,将产生何种法律后果,可采取何种后续措施;人大通过何种程序对政府组成人员进行罢免;如果提质询案的代表、代表团或常委会组成人员对受质询机关的答复仍不满意怎么办? 此类的重大问题都没有可操作的具体机制安排,监督活动很难开展。

第二，“二十年磨一剑”的《各级人民代表大会常务委员会监督法》，其规定的监督主体范围过于狭窄。该法第一条条文规定，监督主体包括而且只包括各级人民代表大会常务委员会，而不包括各级人大和人大代表的直接监督。宪法规定人民代表大会是国家权力机关，正因为人大每年只开一次会，不可能对国家的所有问题作出决定，也不可能对行政机关的工作实施经常性的监督，故设立人大常委会作为常设机构，在人大闭会期间，代表人大行使部分权力，保证国家机器正常有效地运转。因此作为人大常设机构的常委会，行使的职权是人大给的，应该有多少监督权，应该怎样行使监督权，都取决于人大有多少监督权及行使监督权的程序。新出台的《监督法》不应该把人大和常委会分开，而仅仅规定人大常委会为监督主体。

第三，一些重要制裁法律法规的缺失，使人大对行政机关制裁缺乏法律化制度的支撑。人大对行政机关的监督没有有效的法律制裁为后盾。监督与制裁是紧密相连的，没有相应的制裁为后盾，则必然导致监督的无力，一机关对另一机关具有监督职能，则被监督机关需要对监督机关承担一定的责任，接受该监督机关的制裁。例如在英国式的责任内阁制下，由于议会下院对行政具有监督权，所以下院对内阁提出不信任案时，内阁就需总辞职以对下院承担责任。 在我国的人大监督实践中，监督者常常不得不以某些行政机关领导人的讲话甚至是答复或者批条为制裁依据，以致监督制裁行为带有浓厚的个人色彩，监督和制裁在运行上十分不协调。在“人治监督”和“形式监督”的双重背景之下，人大监督的权威性受到严重威胁。

(三)现实中的人大对行政机关的监督存在滞后性

在我国，有些地方人大对行政机关的监督存有滞后现象。例如人民代表大会通过了政府的财政预算报告，人大及其常委会就要监督其得到全面贯彻实施，即使在实施过程中发生了变化，也要报请人大常委会批准。而实际情况和法条规定则有很大出入。如果政府突破了预算报告，一般只是在下一次人代会上进行审议，并予以追认。还有就是，在经济和社会生活中出现的一些问题，往往是表现得非常突出时才组织视察，进行监督，效果一般也不是很理想。根据宪法和地方组织法的规定，人大对行政机关的监督，本质上是一种为了保证由它产生的行政机关按照国家法律规定正确行使行政权，为保证由它产生的行政机关工作人员严格依法办事实施的一种具有国家法律效力监察和督促行为，其要求监督必须具有超前性和制约性。然而，上面所述的两种现实操作很明显都违反了这一要求。

二、完善权力机关对行政机关监督体制的建议

(一)提高权力机关监督人员的素质

监督人员是人大对行政机关进行监督不可缺少的主要因素。虽然人大的监督是一种集体性的监督，但是对行政机关的监督效果如何，在很大程度上仍然取决于监督者的整体水平和素质。因此，提高权力机关中从事监督工作人员的素质，对搞好人大监督是极其必要的。

随着生产力的提高和商品经济的发展以及行政机关职能的转换，人大作为最高地位的权力监督机关，其任务越来越重，监督活动的复杂程度也越来越高，因而对权力机关人员的要求也就越来越严。笔者认为，加强权力机关人员的综合素质已经成为一项极其紧迫的任务，具体可以从以下四个方面入手。(1)政治素质，具体表现为牢固树立权力机关人员的共产主义理想，培养其对人民极端负责的精神，要求其在监督活动中自觉地从人民利益出发；(2)思想素质，确立监督人员的主体意识，提高其思想觉悟和职业道德水平；(3)法律素质，通过对法律知识的学习，培养权力机关人员的法律思维能力和表达能力；(4)业务素质，不仅要求权力机关人员对行政机关工作情况有一定程度的认识，而且要求提高其在管理活动中的分析、组织、交际和应变能力。

(二)设立专门的监督委员会

专门的监督机构是人大行使监督权的组织保障，也是人大监督向制度化方向发展的前提。目前，我国各级人大及其常委会一般都未设置专门的监督机构，而是由人大各专门委员会或工作委员会来协助其承担监督职责。但由于人大各专门委员会人员编制不足、机构设置不配套，只能应付一般的事务性监督工作，在协助人大及其常委会履行监督职能方面很难有大的作为。从法律规定方面看，2006年出台的监督法对专门委员会的协助监督职责的规定却过于原则，缺乏可操作性。因此，为了保障人大充分行使监督权，笔者认为唯一正确的选择是建立专门的人大监督机构——监督委员会。监督委员会在机构、职权、人员素质、编制方面必须有很大的突破，才能承担起人大及其常委会繁重而复杂的监督任务。又由于监督对象的不同，笔者认为，在监督委员会的内部还可以专门设立对行政机关进行调查研究、监督检查的行政监督工作处，使监督委员会在行使监督权时更有针对性。

(三)创新人大对行政机关的监督方式

根据我国的宪法、地方组织法以及监督法的规定,目前，我国人大对行政机关的行政权力行使和运转进行监督的主要方式有：审查行政机关的行政法规、决定和命令；听取和审议行政机关的工作报告；审查和批准国民经济计划和财政预算、决算；质询和询问；视察和检查；建议、批评和意见、受理申诉、控告和检举；罢免、撤职与撤销。在实践中，各地人大常委会在进一步探索，创造性地发明了几种新的监督方式：“两评”和“监督法律文书”等。这两种具有创新意义的监督方式，其所使用的范围是不一样的。由于“监督法律文书”主要适用于司法机关，因此在这里不予论述。而“两评”作为一种新的监督方式，其可以适用于对行政机关及其工作人员的监督。“两评”具体指的是代表评议(又称工作评议)和述职评议两种评议方式。这种创新的监督方式可以改变长期以来人大对行政机关监督的被动和流于形式的状况，拓宽了人大实施监督的渠道，打破了人大监督只能在会议上进行的传统，强化了人大的监督力度。所以，笔者建议在继续用好宪法和法律赋予国家权力机关的监督方式的前提下，将“两评“监督方式，纳入人大对行政机关的监督体制中去，并且通过立法的方式，确立该监督方式的法律地位，使之不但具有政治上的正当性，同时也具备法律上的正当性。

(四)正确处理党的领导和人大行政监督之间的关系

在我国，人民代表大会制度指的是党领导下的人民民主制度，各级人大及其常委会都是在党的领导下开展工作的。因此，人大对行政机关的监督工作也是要受到党的领导的，但是这并不意味着党可以直接干预人大对行政机关的监督工作。党的领导主要是思想、组织性的领导，具体表现为路线、方针、政策的领导，人大对行政机关进行监督，实质上就是要保障体现党的路线、方针、政策和党的重要主张的国家法律法规切实得到贯彻实施。我国现实的政治生活实践证明，人大要履行好对行政机关的监督职权，必须坚持依靠党的正确领导。因为只有坚持党的正确领导，监督职权及监督主体——国家权力机关才能得到健全、完善，奠定国家权力机关行使监督职权的坚实基础。总之，党的正确领导是实现人大对行政机关充分行使监督权的根本保证，而支持和保证人大的行政监督权的充分行使则有利于加强和实现党的领导。因此，党的领导和人大的监督并不是从属关系，而是交叉关系，他们在目的层面上具有一致性。

(五)尽快修改人大及其常委会监督法

2006年出台的《监督法》没能在立法法的基础上实质性地前进一步，仍存在操作性不够、监督主体过窄、缺乏明确的程序性规定等问题，因此，当务之急就是尽快修改现有的监督法。

首先，修改后的监督法应科学界定监督主体和内容，明确将人大及其常委会纳入监督主体的范畴，改变现有监督法只将常委会规定为监督主体的现状。

其次，修改后的监督法应明确规定监督的方式和程序。我国现有的法律已经对大部分地方人大在实践中所采用的创新监督方式进行规制，但是对人大在行政监督中所采用的“两评”和“辞职”等方式和手段仍存在法律空白，对现有规定的各种监督方式所采用的具体程序，也缺乏明确规定，因此笔者认为，新监督法应侧重有关监督方式和程序方面的完善。

再次，修改后的监督法应明确规定设立监督委员会。新监督法作为一部宪法性法律，是由全国人大制定的。为了使监督委员会真正成为人大行使监督权的组织保障，人大应通过立法的形式，来赋予监督委员会同各专门委员会同样的法律地位，并且明确规定监督委员会的产生条件以及组成成员的罢免、撤换程序，也只有这样，新设立的专门监督机构才能取得法律上的正当性，其内部设立的行政监督工作处在对行政机关进行调查研究才能有法可依。

最后，也是不容忽视的一点，修改后的监督法要明确规定人大进行监督后的法律制裁措施。中国政法大学蔡定剑教授指出：“现在没有这些处置程序，监督就没有效力，所以要进一步明确国家权力机关的处置权”。没有处置权的监督只能是一种形式，实质上等于取消监督。因此，建议在新监督法中明确人大对行政机关权力滥用、权力腐败和法定权力不作为的违法处置权。

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