落马官员背后的制度难题

赵 义

在全国“两会”前夕，地方省级“两会”已然先行结束。在公开的新闻报道中，人们可以看到2010年的地方“两会”除了谋发展、保民生这个共同主题之外，经济发达地区民意代表对于束缚经济和社会转型的“体制性障碍”抨击颇为激烈，比如在广东，资方代表和劳方代表交锋，企业家代表诉说政府的不公等等，煞是热闹。

从全国地方“两会”的公开报道看，除了政府财政预算不够透明这个老大难之外，对于两院工作报告的反响也很巨大。在广东省“两会”上，深圳市代表团代表关志钢在分组发言时提出了一个有意思的建议：对于被立案查处的法官，法院应当将其之前办结的案件重新梳理。道理看起来也很明了，如果一个法官自身的职业道德和工作是有问题的，最终“落马”，那么他办的案子，可以合理怀疑难免不会出现问题，无法排除冤假错案的可能性。因此，他建议对于此类法官已经办结的案件，法院系统内部要重新梳理一遍。

这种忧虑自有其道理，但不独审判案件。用人，经济项目，甚至立法等等，今日落马的官员可能涉及这些重要领域。这样的清理显然成本巨大。实际上，也是一项不太可能完成的任务，因为腐败官员以前做的那些事情，其中拿了好处的，固然是公权私用，应该纠正，但更多的是不健全体制机制的产物。

比如，在云南省“两会”上，政协委员程达提出，一些管理部门把制定地方性法规作为牟取部门利益的手段和工具，在立法过程中过多强调本部门的权力和利益，通过立法维护、巩固和扩大本部门的职权，对本部门应承担的责任和义务却不予确定。舆论也注意到，这是商务部郭京毅案后，在地方“两会”上首次提出加强立法监督，防止部门利益法制化的建议。郭京毅在商务部任职22年，几乎参与或主管了中国此前20多年来的外资法律法规规章的起草和修订。

显然，清理郭京毅以往的立法腐败行为，显然不如建立程达委员提出的立法适度回避制度更有长远意义。还是应当回到改革开放的设计师邓小平30年前的一个著名论断：制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面。

就以毒奶粉重出江湖为例。在—个健康运行的社会里，这简直是一件难以想象的事情。也许是巧合，在毒奶粉再现之前不久，因为各种毒奶粉事件被问责的官员纷纷复出。这引起了舆论的极大争议。人们哀叹问责制度的脆弱。毒奶粉和被问责官员的复出，到底有多少关联，无法求证，但极具象征意义：它给出了—个强烈的逆向激励信号，对民众健康负有政治和行政责任的官员仍有起死回生的可能性。它鼓舞了什么，打击了什么，是很明显的。

但为什么会这样?人们都知道，现在查处矿难有一句著名的口号：严查背后的腐败。这也许是因为在自然垄断性的暴利行业，直接的利益收买是不良商人生存的最有用的法宝。但对毒奶粉事件这样的社会管理领域，往往不是直接的利益收买起作用，而是制度性因素。比如被问责官员复出，显然是意味着现在的干部评价体系和社会民心并不完全一致。食品行业现在是竞争性产业，被问责的官员也许同时也是—个发展相关产业颇有心得的官員，而这一点被掌握用人权的组织或个人尤其看重。在后者眼里，这些官员可能是能员干将。

广东省人大代表、有警界“华南虎”之称的广州警官雷虎在“两会”上谈到司法机关一味追求破案数的弊端时的一段话，就很有启发意义：“警察追求的应该是铲除幕后真正的黑手，一旦追求指标的话就麻烦了，警察会把这个幕后毒枭养起来，像一只鸡一样，下一蛋就捡一个耗费了更多的司法资源。如果我是这样办案的话，我的良心会受到谴责的。”

毒品案件有其特殊性，但人大代表的建言具有普遍价值。看到了背后的制度性问题，一个破案能手的面目也就复杂起来。来自其上级的评价和社会真实效果可能就是相悖的。但靠“良心”无法使这两者融洽起来。雷虎说的情况，不是那种直接接受利益好处的“护黑”，而是非个人主观故意、由于制度性因素带来的“客观后果”。看待各种落马官员，不仅应看到前者，也应看到后者。

因此，胡锦涛总书记在2010年中纪委全会讲话中提出的执政党要增强制度意识就非常重要了。从此次地方“两会”反映出的建言可以看出，增强制度意识有三层意思：第一是制度面前没有特权的法治精神，这是第一位的；第二，一些重要的制度需要建立，比如民意代表提到的立法回避制度；第三，现有的一些重要制度需要改革。

破解三个层面的制度难题，已经时不我待。