从街头官僚理论视角考察我国行政监察制度

■桂在泓

街头官僚理论是近年来公共行政理论界兴起的一个重要的研究领域，它的提出源于对街头官僚在政策执行中拥有广泛自由裁量权的关注。街头官僚不仅在政府雇员中占有较大比重，而且由于现代福利国家的建立，他们所拥有的自由裁量权直接影响许多公民的生活福利。街头官僚理论的提出和深入研究对我国当下出现的一系列现实问题给出了解释，对我国公共行政的实践将产生重大影响，因而对我国行政监察的实践也有重要的指导意义。本文拟在梳理街头官僚理论的基础上，考察我国行政监察制度在基层的运行机制。

街头官僚理论所关涉的基本问题

街头官僚是指处于低层次行政执行单位，同时也是最前线的政府工作人员，包括警察、社会工作者、公共福利机构的工作人员、收税员等等。比照西方街头官僚的性质与特点，依照我国《公务员法》关于公务员职位类别的规定，大体可以将我国基层行政执法类公务员纳入“街头官僚”的范畴。街头官僚理论主要关注街头官僚所拥有的自由裁量权，以及在此基础上所具备的政策制定能力和对这种能力的内在与外在的控制。一方面，街头官僚拥有自由裁量权是一个无法避免的事实。另一方面，自由裁量权虽然是微观意义上的政府决策权，但它的重要价值不可低估；如果这些自由裁量权规制的好，社会公正会在更为具体的层面上获得实现；反之，社会公正会在民生点滴处逐步丧失。换言之，街头官僚也是决策者，并在决定“社会的具体物品和服务的配置”过程中，发挥着政治作用。因此，对街头官僚予以有效规制，意义重大。

对街头官僚自由裁量权的规制

公共行政学家很早就开始关注官僚在政策制定中的作用以及他们拥有的自由裁量权，并从宏观和微观两个层面对其进行研究。从宏观层面观之，官僚的自由裁量权表明公共官僚在执行立法机构的政策时拥有相当大程度的自由度。从微观层面观之，官僚的自由裁量权是指具体的政策执行者在推进政策走向现实的时候（具体行政行为），总是需要发挥自己的主观能动性，以在众多可能性中作出选择，从而在政策执行中烙上自己的认识论和价值观（包括对法律、法规、上级命令的理解和对事实的判断）。也就是说，具体的政策执行者“具有自主性，必须裁量是治理过程的一个常态。他们具有一定的自由裁量权，其选择和行动实际上是为广泛的公共政策提供了实际执行的意义。”后者就是所谓的“街头官僚”理论。

一般来讲，对街头官僚自由裁量权予以规制存在两种理路：内在规制与外在规制。内在规制的要义在于，为街头官僚设置与自由裁量权相应的“分内之事”（可称之为第一性义务），做到权力与职守对称、契合，并通过政治社会化和意识形态的灌输，使得街头官僚自觉自愿运用自由裁量权完成“分内之事”。外在规制的逻辑强调，为街头官僚设置因不履行“分内之事”而必须承担的“不利后果”（可称之为第二性义务），实现权力与否定意义上的责任对称、契合，并通过运用“第二性义务”的刚性力量（现实的和潜在的）强行矫正街头官僚的意志和行为，让街头官僚积极履行“第一性义务”。

首先，内在规制对街头官僚正确行使自由裁量权具有极为重要的意义。一则，街头官僚如果始终做不到内在守法，他就非常容易钻法律的空子，甚至以身试法。二则，只有发挥内在规制的力量，才能降低街头官僚守法成本。相对于外在规制动用重兵对街头官僚的违法之举进行全天候监控，内在规制的关键在于为街头官僚守法之善铺设一条金光大道并在这条大道的前方悬挂一幅绚烂的图画以作吸引。外在规制之下，每个街头官僚时刻紧张，眼神里流露出警惕的神色，就这样，最多也只能实现“民免而无耻”；而内在规制之下，街头官僚“有耻且格”，法律已经成为生命的一部分，辉映着他们的自由、全面、健康发展。

其次，内在规制固然重要，但内在规制存在严重缺陷，只有结合外在规制才能超越这些缺陷。一则，任何一个社会都无法假定所有街头官僚在任何时候都自愿自觉的遵守法律。因此，外在规制比内在规制在防止街头官僚滥用自由裁量权方面更可靠、更持久、更根本。如果没有外在规制褒善抑恶的强行机制，对街头官僚滥用自由裁量权的规制必定落到这样的结局。从这个意义上说，外在规制是对内在规制的一种弥补。二则，一般来说，街头官僚内在守法具有主观性、隐蔽性、动态性，从而具有易破碎性。外在规制旨在建立一种刚性的制度安排，不仅能够在内在规制破碎的情况下担当整饬秩序的重任，而且能够有针对的保护、提升内在规制的质量。

街头官僚的规制与行政监察：基于我国行政生态的考察

街头官僚理论关注的核心问题是街头官僚在执行政策中的自由裁量权以及对自由裁量权的规制。从街头官僚理论出发，当代中国街头官僚应该从内在与外在两个层面被予以有效规制。而外在层面的规制实际上就是要通过行政监察制度对街头官僚的自由裁量权进行有效限制。我国行政监察制度在基层的实践，很大程度上就是对街头官僚自由裁量权行使情况的监督和规制。根据街头官僚的一般理论和我国行政监察体系的基本运作模式的特点，以依法行政为指向目标，我国行政监察制度的主要实践目标是，通过有效的手段对我国基层行政人员（街头官僚）进行规制，而且主要是外部规制。

第一，通过掌权政治逻辑的教育，从内在层面控制街头官僚。

街头官僚自觉履行第一性义务，即掌权的“分内之事”，只能根源于街头官僚对掌权政治逻辑的高度认同。在当代中国，街头官僚掌握公权力存在两种政治逻辑：为人民服务和为公民服务。一则，任何政府都是服务统治阶级事务和服务公共事务的统一。在我国，无产阶级专政就是人民民主专政。因此，政府为统治阶级服务即“为人民服务”。另一方面，阶级斗争在我国虽然依旧存在，但已经不是社会主要矛盾。公共事务和统治阶级事务在最大程度上实现了一体化。因此，政府为公共事务服务在我国也主要意味着政府“为人民服务”。显然，只要“为人民服务”的旗帜在每一位街头官僚的心中飘扬，自由裁量权的滥用自然渐行渐远。二则，按照公共管理学的观点，政府和公民存在一种涉及权利、义务相互交换的委托合同关系。在这个合同关系中，公民的义务是纳税和遵守各项法规制度，公民的权利是享受政府提供的无瑕疵的公共物品；政府的权利（权力）是颁布各项管理规定和征税，政府的义务是向公民提供优质的公共物品（包括街头官僚合理合法行使自由裁量权）。

第二，通过对自由裁量权予以细化和规范，从外在层面控制街头官僚。

首先，要加强行政责任方面的立法，进一步明确、规范、提高街头官僚的责任，使其能够主动担负起严肃行政的义务。针对街头官僚行使的自由裁量权而言，作为“分内之事”的责任主要是指自由裁量权的行使应该严格遵循法律和政策的基本精神，合理行政，不能“合法的践踏法律”；作为“没有做好分内之事就须承担不利后果”的责任主要是指街头官僚应当承担的否定性责任，包括街头官僚向上级行政机关承担的行政责任和向行政相对人承担的法律责任。

其次，进一步完善行政复议制度和行政诉讼制度，推动针对街头官僚的行政问责制走向法治化。没有健全、有效的行政问责路径，针对街头官僚的种种责任规定哪怕再完整、完善，也不过是画饼充饥。行政复议制度和行政诉讼制度是行政相对人问责街头官僚的两种主要渠道。但是，在当前中国，这两大制度都亟需进一步完善。

再次，必须加强和完善党内监督，充分发挥党内监督的职能和权威。一要提高党内监督意识，营造良好的党内监督环境和氛围。二要加强对权力运用的监督，保证权力行使步入正确的轨道。

最后，是建立健全事前监督、过程监督和事后惩罚机制，削弱基层公务员滥用职权的动机。第一，加大对公务员法实施情况的全面监督，通过经常化、制度化的监督堵塞公务员管理工作中的漏洞，并制定相关的公务员行为规范，明确公务员的行为准则，对基层公务员的行政执法过程形成制度约束。第二，拓宽监督渠道,通过各种组织机构来实行监督，建立举报投诉系统，引入民主监督机制，充分发挥舆论监督的作用，加大对违反公务员法及相关规定的查处力度，确保监督取得实效。再者，要建立具有强大威慑力的事后惩罚机制，即完善行政过错责任追究制。■