浅析我国宅基地相关法律规定的制度设计与制度探索

王 研 金顺玉

我国现有农村宅基地产权制度以保护农民基本生存权利、节约使用土地和切实保护耕地为预期法益目标,然而市场经济的冲击和宅基地本身不稳定的权利边界,使我国根本的土地制度受到前所未有的质疑,改革宅基地流转的呼声日益高涨。积极研究市场经济条件下保护耕地和保障农民权益的制度创新,就不得不将视线越过物权法等部门法以及相关法律规定透视我国宅基地的制度设计。

根据《土地管理法》、《中华人民共和国物权法》等法律和国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》、国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》等行政文件,我国就宅基地使用权奠定的格局是:禁止宅基地使用权的自由流转,允许有限制的流转;宅基地使用权人经本集体同意,可以将建造的住房转让给本集体内符合宅基地使用分配条件的农户:住房转让宅基地一并转让。禁止城镇居民在农村购置宅基地。农户转让宅基地使用权的,不得再申请宅基地。

一、宅基地流转的客观现实

截至2007年底,中国的城镇化水平为44.9%,今后全国每年有1200万农村人口要转移到城镇地区。而以目前我国农村居民点人均用地153m2计算,每年将有18.36万km2的农村宅基地可能闲置不用。

2006年山东省经济学院不动产法研究中心抽样调查山东农村宅基地流转情况,涉及17地(市)的42个县、42个村庄。调查结果显示,51.3%的村存在住宅出租;68.9%的村庄发生过住宅出卖;75%的被调查人回答自己的住宅可以抵押。

尽管农村宅基地使用权流转在一定程度上已客观存在,但实际操作又不得不面对现有法律的束缚:现有的政策法规限制农村宅基地流转。特别是在城乡结合部或经济较发达的农村,相关的政策法规执行呈现出尴尬局面:一方面是禁止农村宅基地使用权流转的政策法规不断出台;另一方面是政策法规难以执行,宅基地使用权流转的地下市场不断发展。

二、各地政府对宅基地流转政策的探索

针对经济快速发展以及现实生活中大量宅基地使用权流转行为的私下进行,一些地方政府也在进行一些探索尝试。

(一)广东较早开始探索

早在2001年,广州就已经提出过宅基地流转的问题。2005年6月23日,广东省以“政府令”形式发布《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》规定,农村集体土地将与国有土地一样,按“同地、同价、同权”的原则纳入土地交易市场。但并没有触及农村宅基地流转问题。其第四条第四款规定,村民住宅用地使用权不得流转。

广东省国土资源厅草拟了《关于加强农村宅基地管理的通知》上报广东省政府审批。其中明确了农民合法的宅基地可上市流转,其中包括宅基地的转让、出租,并拥有收益权。但这一通知至今没有下文。

(二)天津宅基地换房

天津东丽区华明镇试点是将宅基地置换出来的房屋做产业园,区政府自2006年开始每年财政补贴2000万元给村民上社保,基本上使村民失地后可以获得每月500元以上的养老保险金。但显然此举并不具有推广价值,其他地方有经济实力给农民上社保的稀少。如果宅基地换房不能解决农民户口、社保等问题,宅基地换房工作一定难以为继。

(三)成都统筹城乡联建农宅

2008年6月26日、8月7日,成都市相继出台《关于坚持统筹城乡发展加快灾后农村住房重建的意见》、《关于加快灾后城乡住房重建工作的实施意见》,设计了原址重建、统规自建、统规统建、开发性重建、异地搬迁五种方式重建农房。“联建”是开发性重建的民间用语,也是其中最“热门”的重建模式,是成都在重建农村住房中吸引社会资金参与的一项政策创新:受灾的村民出让部分建设用地,联建者出资金,盖两幢房子,建成后双方享有各自房屋的集体土地使用证和房屋产权证;受灾村民重建住房不需要花钱,而城里人则用便宜的价格获得了郊区的房屋。

(四)北京农村宅基地将确权和登记发证

2009年两会期间,北京市国土局曾透露,今年北京市将在平谷和大兴的两个镇进行“宅基地换房”试点工作。农民所分得的房屋仍是集体产权(即通常所说的小产权),而腾退出来的宅基地仍然是集体土地性质,不能用于房地产开发等用途,主要用来发展村镇企业集体经济。

根据以上实例我们看出,越是在经济发达地区,对农村土地的要求也就越强烈,这其中还不包括网络风传的违规别墅等不合法用地。随着城市化进程的不断加快,针对村镇建设中出现的问题,各地各级政府有尝试建立完善的宅基地有偿使用和出让制度的愿望和政治动力是无可厚非的。至少到今天,尚无专家或组织设计出优于现在土地法律政策体系的,成系统的既满足强势群体的土地发展需求,又能保护农民基本生存权利、节约使用土地和切实保护耕地这些预期法益目标的解决方案。土地作为重要的自然资源,不能完全等同于普通的私有财产,未有土地主管部门宏观调控引导的民间行为,必然导致土地资源的严重失衡。宅基地使用权的流转也不例外。

三、我国农村宅基地政策和法律制度设计

中国面临的人地矛盾是世界上最尖锐突出的。不到世界10%的耕地,承载着世界22%的人口。现在中国人均耕地面积仅有1.43亩,不到世界平均水平的一半。

对于宅基地使用权,我国现行法律制度已经基本想成了一个包括宅基地使用权的取得行使和消灭的法律体系。这个体系中的宪法、物权法、土地管理法以及担保法等没有矛盾或错误规定。有可持续运行性,并未严重滞后于社会发展,市场经济的发展要求更新也可以通过我国最高法的对现行法律做扩张性司法解释来满足客观需要。大陆法系国家以部门法作为法律体系的根本结构,每一部门法有大致明确的调整对象和方法。物权法和合同法都不管财产能否交易,甚至整个民法也不涉及这个问题。农村宅基地能否交易的决定权在公法领域。事关农民的生存权和土地资源的有效利用,农村宅基地能否交易基本上是一个宪法和土地管理法的问题。物权法也可以研究这个问题,如果有充足的理由说明农村宅基地应该交易,可将研究成果或建议提供给宪法和土地管理法参考,但不能擅自开禁。对不属于物权法的现行制度,物权法无权改革。

我国农村宅基地政策和法律制度设计的本意,并不是要将农民像几千年的封建社会一样束缚在土地上,而是对这些使用最少的生产资料,文化水平较低掌握最低的生产力的人口给予最后的生活保障。用金钱夺走农民的基本生存条件,强势群体在农村宅基地上的利益缺乏应有的正当性和公平性。我国农村宅基地政策和法律制度设计的本意就是要抑制这种经济富有者或其他强势群体对农民的剥夺。这个土地政策的重要目的之一就是警惕与限制土地兼并。农民从整体来说是中国社会弱势的群体,无论怀着怎样的感情和怎样的法律观点,都不可能无视这一点。

在宪法、土地管理法、物权法等做出了成体系的原则性法律规定之后,制度设计者认识到这几部法律的刚性并不充分,仍然担心会有人突破法律的红线,将最终生效的登记权利收到代表国家政权的县级以上人民政府土地行政主管部门。希望通过行政和司法双重的门禁保障土地制度。1999年国务院第256号令,国务院办公厅1999年颁布《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》,2004年国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》,2004年国务院颁布的《关于深化改革严格土地管理的决定》等等都是国家政权针对市场经济对现行土地政策冲击所做的回应。有人指责政府的违宪主张取消行政审批都是未能体会制度设计的初衷本意。

我们应当正式正视现行的宅基地政策存在漏洞与不足,存在人均宅基地面积超标,大量空心村出现,村镇建设规划难以落实,宅基地交易纠纷不断,集体土地资产流失等现实问题。宅基地限制流转政策并不是十分完美的,对政策和法律的执行也不尽如人意,但其对稳定社会、保护农民基本生存权利曾经并且正在发挥着作用。

四、展望与思考

自20世纪80年代,我国开始了由计划经济转向市场经济的变革。经济体制的变革要求由市场配置资源,要求资源主体自主支配其财产,形成可流转的物权或财产权体系。无视宅基地流转的隐性市场以及经济发展对土地的强劲需求是不实事求是的。但是仅仅从经济发展的角度,站在城市利益的角度去考量农村宅基地政策同样也是偏颇的。毕竟在公平与效率的衡量上,放弃任何一方都是国家不可接受的。在2009年两会期间,议论的重点话题之一就是农村的土地政策。但是出乎很多人预料的是土地政策并没有多少松动的迹象。中央强调维稳,又好又快发展,显然意识到农村的土地政策稳定的重要性。是否需要从新设计宅基地流转法律和政策?如果必须从新设计某些法律规定,有条件放开宅基地流转的话,如何设计才不违反公平与正义?从新设计宅基地流转法律规定的可能性与风险需要认真评估。

尽管原有农村宅基地产权制度赖以存在的制度环境,即旧的城乡相互分割的社会保障系统和户籍制度本身也面临变革,但我们至少要认识到宅基地流转利益博弈的本质是经济发展过程中经济强势的一方挑战中国现行保护农民利益的土地政策。无论支持流转也好,限制流转也好,每一方都强调自己从农民的利益出发,但在争论中却听不到农民自己的观点。这值得我们深思。

实事求是,运用法律智慧,合理设计,以农民根本利益为出发点,可控情况下适当尝试有序放开,兼顾经济发展的可持续性并保障法律的严肃性。