从圆明园铺膜事件看我国环境影响评价制度实施中存在的主要问题及对策研究

周 超 邓 虹

一、从圆明园铺膜事件看我国环评制度的实施现状

2003年8月,圆明园开始大规模环境整治工程。2005年2月圆明园东部湖堤防渗工程开工。3月22日在北京开会的兰州大学教授张正春在游览圆明园时发现,圆明园的湖底都铺上了防渗膜,他认为该工程会破坏圆明园的生态环境,于是将此事公诸于众,3月30日各大媒体纷纷报道“圆明园东部湖底防渗工程”事件,引起了社会各界的强烈反应。4月1日,环保总局正式通知圆明园停工,依法补办有关审批手续。4月5日,环保总局决定于13日上午举行听证会,4月13日国家环保总局召开听证会,要求圆明园管理处补交环评报告。5月9日国家环保总局发最后通碟,限圆明园管理处40天内上交环评报告。5月13日国家环保总局批评北京师范大学下属环评机构拒绝委托。5月17日清华大学接手圆明园环评工作。6月30日圆明园管理处递交环评报告①。最后,国家环保总局要求圆明园东部湖底工程必须进行全面整改。该案例暴露了环境影响评价法中存在的很多问题。

(一)建设单位违反环境影响评价制度中实施的程序规定先建设后环评,导致环境影响评价成为摆设

环境影响评价制度本身就是对预防原则的贯彻和落实,就是要在环境污染和破坏的行为发生前对可能对环境造成的影响进行预测并提出可行性的防治措施,制度的目的就是防止污染和破坏于未然。然而,像本案例中的建设项目已经开工才被发现没有进行环境影响评价程序,并被环保总局责令停工并补办环评报告。此时,再进行补办的环评报告是在己经部分建设项目的基础上完成的,这期间的建设活动对环境己经造成了怎样的影响已经无法去评估了,也无从考证了。对此期间造成的损害后果由谁来承担也没有法律规定。先建设后环评严重违反了该制度建立的初衷,顺应的是先污染后治理的模式,没有遵从环境法的基本原则——预防原则。

我认为,“先建设,后环评”现象产生的原因如下:

1.环境保护的相关法律在制定中未考虑违法成本。《环境影响评价法》第三十一条规定:建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件,或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件,擅自开工建设的,由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设,限期补办手续;逾期不补办手续的,可以处五万元以上二十万元以下的罚款,对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分。从该条责任的规定来看,在规定惩罚性条款时没有考虑到成本问题。造成法律的执行中,对违法者的威慑力不够,违法者宁愿违法缴纳少量的罚款来获得更高的经济利益。

2.环评法中环评补办程序的存在。

3.环评启动时间不明确。我国环评法对项目环评的启动时间并未做出明确规定,只是总体上规定在项目报批前编制环评报告书。②

4.执法不力。执法机关在执法过程中对环境影响评价过程中的违法现象不能及时的处理,造成违法者屡次违法现象的发生。

5.我国公众参与的力度和广度不够,不能很好的发挥公众的作用。

(二)环评机构违反公开公正的基本原则编制虚假报告

我国《环境影响评价法》第四条规定:环境影响评价必须客观、公开、公正。目前违反这一基本原则的主要表现是环境影响评价机构不能公开、公正的作出环评报告书。现实中典型例子是虚假环评。即在环评报告中弄虚作假,严重违反环境影响评机构以及环评人员的职业道德和行为准则。这一点也可以从上面的案例中窥见一斑。在国家环保总局责令圆明园管理处提交环评报告后数十天内竟然没有环评机构愿意承接该建设项目环评报告书的制作。北京师范大学所属的这家环评机构具有经国家环境保护总局认可的甲级环评资质,从技术、业务上完全有能力承担圆明园环境综合整治工程的环境影响评价。但该单位没有以科学的态度与负责的精神,对该工程进行环境影响的分析预测,而是瞻前顾后,惧怕承担责任。我认为主要原因是不规范操作、虚假评价已经成为业内的潜规则,且“圆明园事件”正处于舆论高度关注下,环境影响评价机构当然都怕自揽麻烦、自曝其短、承担责任。西部通道工程的环境影响评价委托不同的环评机构做出来的环境影响评价报告的结论竟有天壤之别。这些案例使得公众不得不对环境影响评价报告公正性存在质疑。这两个案例都不是特例,实践中这样的例子比比皆是,公众视野中的这些环评事件涉及的建设项目对周围的居民甚至是全国的经济都有重要的影响,但这些只是冰山一角,公众关注的都尚且如此那公众视野之外的呢?靠什么保证那些环评报告的公正性和科学性?

虚假环评主要原因如下:

1.环评机构在实践中处于很矛盾的地位,一方面受到委托单位的委托进行环评技术工作,一方面从委托单位获取一部分环境影响评价费用。试想处在这样的地位上,哪个环评机构会不考虑委托单位的意图使环评工作不受任何利益的影响呢?因而一般这种情况下是很难保证环评工作的公正性的,大量出现的虚假环评的案例也印证了这一点。不能不说是利益牵连导致了这种现象的发生。

2.环评工作人员的素质以及环评技术水平的落后。

3.环评报告书的编制过程中缺乏有效的公众参与。

二、完善环境影响评价制度有效实施的对策

第一,在环评法中明确环评的启动时间,规定环境影响评价在项目可行性研究阶段启动。

第二,取消环评法中环评补办程序的规定。

第三,严格执法,对在环境影响评价过程中不严格执法的主管单位和其工作人员要依法追究其法律责任,绝不姑息。

第四,完善公众参与制度:

1.完善公众参与制度的必要性。广泛的、充分的公众参与是有效的环境影响评价法律制度的重要内容。不仅某些信息的获取只能依赖广泛的公众参与,而且这也是公众参与环境影响评价决策、提高决策科学化、民主化程度的一个重要途径;同时公众参与环境影响评价,还可以取得公众的理解和支持,以减轻开发行动的执行阻力,提高其执行效率。因此,有无充分的、广泛的公众参与也是衡量环境影响评价法律制度有效性的重要基准之一。公众参与原则是行政程序法的一项基本原则③。在环境影响评价程序过程中运用公众参与,推动公众参与环境行政过程,是提高环境行政执法水平的必然的、内在的要求。(1)公众参与能保证环境影响评价执法过程的有效进行。加强公众参与,是现代公共行政发展的必然趋势,在现代社会,行政决策是一种影响经济社会发展全局和协调利益关系的公共决策。因此,行政机关应当为社会公众参与公共问题决策提供信息条件和程序保障,从而在最大限度地实现行政民主化。也正因如此,正当程序原则、行政公开原则、行政公正原则和行政公平原则,成为行政法的程序性基本原则。而这些原则的实现,都离不开公众的广泛参与。有观点认为,公众参与程度的提高会会降低环境行政效率。这类观点和实践忽视了一个重要的事实,即:环境行政并不应以狭义的“效率”作为唯一的目标。而且,运行良好的公众参与机制也未必会影响行政效率。(2)公众参与有利于环境影响评价决策的民主化。绝对的权力导致绝对的腐败。这说明权力的运行需要监督或制约,而监督或制约恰好是公众参与机制的最主要的作用之一。我国环境行政机关已经较为清醒地认识到了这一点。潘岳曾指出,为贯彻《全面推进依法行政实施纲要》的有关精神,要通过建立健全公众参与、专家论证和环境保护部门依法决定相结合的环境行政决策机制,完善环境保护部门的内部决策规则和行政决策程序,提高决策水平,同时通过建立环境立法的专家咨询论证和公众参与制度,确保环境立法过程中能充分听取法律专家、第一线环境管理人员的意见和最大多数人民群众的意愿。(3)公众参与环境影响评价制度是环境执法的坚强后盾。尽管在可持续发展原则框架下,经济发展与环境保护是相互协调而不是相互冲突的关系,但是目前在我国不少地方,“重发展、轻环境保护”和“先污染、后治理”的思想无论在一些领导干部的意识里还是在实践中,都体现得非常明显。这给环境行政特别是环境执法带来了相当大的难度。实践表明,在环境保护领域,广大公众往往是环境保护行政机关的最有力、最坚定的支持者,因为公众往往是环境利益受到侵害的一方,因而拥有充分的内在动力支持环境保护部门维护其自身权益和公众环境利益的行动。因此,环境保护事业应当是一项全民的事业。公众的广泛参与和支持,对于环境保护部门减轻压力,对于推动环境保护事业的顺利发展,都具有重要意义。

2.完善环境影响评价公众参与的建议。(1)加强公众宣传,保证信息的透明,强化公众环保意识。知情权和参与权都是环境权的基本内容,前者更是保障后者实现的前提条件。因此,要想使公众参与原则深入人心,真正在现实生活中实现,就必须对公众加强宣传,公开信息,培养其环境意识。我们要利用新闻媒体宣传环境法律、法规和政策,政府公务人员应当了解必要的环保知识。提高公众的环境意识和法律观念,提高公众参与环保的能力与自觉性。对于公众而言,最初参与政策过程的人需要耗费大量的时间和精力,如果参与的预期成本超过其预期收益,参与者就会不参与或退出参与。另一方而,由于“搭便车”现象的普遍存在,公众缺乏参与公共政策的动力,总希望能坐享其成。而对这种困境,我们应当大力扶持环保团体和组织,通过他们使市民社会中“原子化”的个人成为“团粒化”的组织,使分散的个体利益汇聚成群体利益,充分激励公众参与环境影响评价决策。除此之外,环境影响评价过程中的环境信息必须要透明,公共当局持有的诸如环境调查报告、环境影响评价报告等资料应当向公众公开提供或者以某种方式让其查阅。环境政务也要公开,也就是环保决策要公开,公众有权了解有关决策的制定依据和程序。最后,应当制定专门法律,明确公开信息的内容和范围,依法保障公众的知情权和参与权。(2)加强对公众参与环境影响评价过程的合理引导。现代环境法让公众直接成为公共利益的代表,由环境利益的最终享有者参与决策,来保证决策的民主性和科学性,防止政府滥用行政权力。但也要看到,公众参与也有其缺陷,公众团体同样具有利己倾向和专注于眼前利益和地区利益的局限性,也需要政府通过制定法律程序对其加以制约。因此,公共利益没有最佳的守护者,只有协调好各方主体的力量才能最终保障其实现。

3.强化公众参与的司法保障机制。我国的《环境影响评价法》对公众参与环境影响评价过程中的公众参与受到侵害如何救济、规划部门或建设单位不考虑公众意见应承担何种法律责任以及其他妨碍公众参与环境影响评价的制裁措施都没有涉及。不利于公众对环境影响评价的监督,也不利于环境影响评价质量的提高。一度高调的听证会、座谈会的最后结果是全部流于形式,公众的意见只是被表达,而没有被重视、采纳。因此有必要明确规定妨碍公众参与,忽视不采纳经过听证会的公众意见的制裁措施,追究相关责任人的法律责任。甚至可以逐步酝酿公众参与权利的司法保障,使公众可以通过法院提起诉讼,从而得到司法救济,切实保障公众参与环境影响评价的权利。