加快推进区域间基本公共服务均等化步伐

■ 汪阳红

实现区域间基本公共服务均等化是促进我国区域协调发展的重要内容

基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上，根据一国经济社会发展阶段和总体水平，为维持本国经济社会的稳定、基本的社会正义和凝聚力，保护个人最基本的生存权和发展权，为实现人的全面发展所需要的基本社会条件。建立有效的基本公共服务体系，维护不同地区居民基本生存权和发展权的需要，是使经济增长成果转化为人的全面发展的有效途径。当前，区域间基本公共服务差距明显已经成为区域协调发展中的突出矛盾，加快推进区域间基本公共服务均等化对促进社会公正、维护社会稳定和边疆安全、促进区域协调发展具有重要的政治意义，也是构建服务型政府与和谐社会的主要目标。促进区域间基本公共服务均等化，有利于促进全国统一大市场的形成，推动人才、资本等生产要素按照市场经济规律在区域间自由流动，实现要素资源空间配置效率的最大化。促进区域间基本公共服务均等化，可以在相当程度上缓解欠发达地区人口的贫困程度，改善其生存状态，拓展其发展机会，从而使欠发达地区跳出“贫困陷阱”，进而为缩小与发达地区的经济差距奠定基础。促进区域间基本公共服务均等化，提高基本公共服务水平，可以使欠发达地区居民实际可支配收入得到较大幅度的提高，从而对提高其消费能力、刺激国内需求产生积极影响。

区域间基本公共服务均等化是为满足不同区域间人们生存和发展最基本条件的均等，它内含并要求在不同区域之间基本公共服务的内容和水平的均等化、服务设施和条件及资源占有的均等化以及不同地区的居民都具有相同的权利和机会，不会因身份和地区的不同享有不同的待遇。我国区域间基本公共服务均等化的目标首先要强调“底线均等”，即欠发达地区的居民能够享受到不低于其它地区居民最低标准的公共服务，保证全国各地区居民的基本生存权和发展权；其次，地区间基本公共服务的差距应控制在一定的范围以内；第三，均等化必须尊重各地区居民的自由选择权，即基本公共服务均等化并不要求各地区公共服务的一律化或绝对平均，鼓励有能力的地方在满足人们基本公共服务的同时根据自身的条件向人们提供更优良的公共服务。受我国各地自然地理条件、历史文化、经济发展水平差异的影响，区域间基本公共服务均等化在我国人群、城乡、区域间三个层面的均等化中属于任务最为艰巨的层面，必须加强总体设计，分步推进。

当前我国区域间基本公共服务水平仍有较大差距

当前我国区域间基本公共服务的差距仍很明显。在教育发展方面，以教育资源、财政投入、设施条件等主要指标看，东中西差距如表1、2所示，中西部地区发展水平低于东部地区，其中中部地区在许多指标方面处于最低水平；以东中西部地区生师比为例，西部地区普通小学的生师比比东部地区高2.3人。目前西部地区尚有42个县没有完成“两基”攻坚任务，适龄儿童未入学率有的地区还高达30%以上。在医疗卫生方面，以万人拥有床位和医生数量指标看，东中西差距如表3所示，其中东部地区万人床位数比西部地区高2.1个，东部地区万人医生比西部地区高3.1人。中西部贫困人口的卫生服务可及性和可得性较差，许多村没有卫生室，大多数镇村医生无执业证书，医疗设备简陋。在社会保障方面，区域间保障覆盖面和保障水平有较大的差距。2007年中西部每万城镇就业人口中参加基本养老保险人数只相当于东部地区的50%和32%，参加医疗保险人数只相当于东部地区的89%和80%。受社会保障制度地区分割、统筹层次低的影响，劳动力、人才在区域的自由流动受到较大制约，制约了区域协调发展步伐的加快。

加快推进区域间基本公共服务均等化步伐

1.有重点、分步骤地推进区域间基本公共服务均等化。“十二五”乃至未来相当长的时期内推进区域间基本公共服务均等化必须根据政府能力、各地发展差异和历史、社会发展和人们需求的总体趋势，区分出轻重缓急，制定区域间基本公共服务均等化分阶段、分领域、分区域的发展目标和重点，合理规划、统筹安排、循序渐进地推进区域间基本公共服务均等化的进程，加快促进区域协调发展。“十二五”时期区域间基本公共服务均等化的重点是支持中西部的欠发达地区，尤其是西部地区的贫困人口、落后农村和老少边穷地区；加强中央财政对中西部落后地区基本公共服务建设的支持，引导各级政府加大投入力度，切实提高中西部地区基本公共服务的水平；重点加快义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障等领域基本公共服务均等化的步伐；巩固现有基本公共服务建设成果，在逐步扩大覆盖面的基础上，确保服务质量的提升，按照“广覆盖、保基本、小差别、能流转、可持续”的原则推进区域间基本公共服务水平的不断提高；鼓励发达地区进一步提高基本公共服务水平，率先实现本辖区内区域间、城乡间基本公共服务均等化。从长远发展来看，要通过构建无空间差异的基本公共服务供给平台，为人口在区域间的自由流动消除障碍，使无论居住在何地的居民，都能够享受到大致均等的基本公共服务水平。

2.重点提高欠发达地区义务教育和基本医疗卫生服务水平。推进区域间义务教育均衡发展。加快中西部地区贫困人口、少数民族和边境地区义务教育发展水平。在确保义务教育数量的同时，大幅度提升质量。应继续在办学条件、师资水平、教育质量等方面进一步缩小区域间差距，巩固九年义务教育成果，继续支持并尽快完成西部地区剩余42个县的“两基”攻坚任务；通过采取“教师定期轮换流动制”，加强地区之间师资力量的均衡发展；提高基本设施的标准化水平，改造农村初中和中小学校舍，确保校舍安全，加大危房改造和农村寄宿制学校建设力度；加快发展农村中等职业教育，改善办学条件，加强基础能力建设，逐步实行中等职业教育免费；继续实行和扩大中西部农村教师特设岗位计划；支持民族地区“双语”教育；加大国家对欠发达地区义务教育的财政投入力度，使教育基本投入和教师工资待遇得到保障。

促进基本公共卫生服务逐步均等化。国家制定基本公共卫生服务项目，为不同地区的城乡居民统一提供疾病预防控制、妇幼保健、健康教育等基本公共卫生服务，建立全国统一的居民健康档案。实施国家重大公共卫生服务项目，有效预防控制重大疾病及其危险因素，进一步提高突发重大公共卫生事件处置能力。推进中西部农村地区医疗卫生服务体系建设，进一步健全以县级医院为龙头、乡镇卫生院和村卫生室为基础的农村医疗卫生服务网络。在县医院标准化等医疗卫生专项建设经费中给予西部地区更大倾斜。支持边远地区村卫生室和建设，大力改善农村医疗卫生条件，提高服务质量。建立城市医院对口支援农村医疗卫生工作的制度，发达地区要加强对口支援贫困地区和少数民族地区发展医疗卫生事业，城市大医院要与县级医院建立长期稳定的对口支援合作制度，采取临床服务、人员培训、技术指导、设备支援等方式，帮助其提高医疗水平和服务能力。加强重大疾病、地方病预防控制和突发公共卫生事件处置等工作，加强对边境地区禁毒防艾工作的支持力度。

3.建立有利于劳动力流动的基本社会保障制度。重点推进基本养老保险全国统筹，同时尽快研究制订基本养老保险全国统筹的具体方案，直接将当前的县级统筹上升为全国统筹。基本养老保险全国统筹是指在统一制度、统一管理机构、统一缴费比例、统一养老金计发办法的基础上，实现基础养老金的全国统收统支。统一管理机构是全国统筹的组织基础，要求建立全国统一、地方对中央负责的养老保险经办机构，集中管理养老保险基金的征收、管理和发放。统一缴费比例要求企业和个人不因所在区域的不同而承担不同的缴费率。

完成城镇居民基本医疗保险与新型农村合作医疗并轨，因地制宜推动各地医疗保险由县级统筹过渡到市级统筹。现阶段乃至相当长的一个时期内（2020年前）以地市级统筹是指在地市级区域范围内城乡居民的一元化制度安排，这种一元化制度安排将消除城乡居民的身份差异，在统筹区域范围内所有居民中进行风险分摊与互助共济。建立以中央与地方政府共同分担、城乡融合的综合救助制度，包括基本生活保障、灾害救助、住房补贴、疾病医疗救助及其他相关救助措施在内的、保障水平适度的综合型社会救助体系。

4.制订明确全国基本公共服务的范围和标准。在每个公共服务领域中都涵盖了丰富的服务子类（项目），如公共卫生服务至少包括计划免疫、传染病控制、妇幼保健、基本医疗、食品安全、艾滋病防治、特殊人群健康服务等等。受现实条件限制，这些服务项目不可能同时同步均等化，必须确定一个优先顺序，在确定了优先顺序后，还要确定均等化的标准，如果标准定得太高，不切实际，难以实现，若标准定得太低，有可能难以达到均等化本身预期的缩小差距的目标，同时标准的选择还必须具有可操作性，能够为实际工作提供现实参考。短期内均等化测度的指标主要反映在“投入”类指标上，但随着公共服务投入的逐步改善，测度的重点要逐步向“产出”和“效果”转变。如在义务教育领域除了教育经费投入、办学条件、人力资源等指标均衡的基础上，还应通过学生的辍学率、完成率、初中毕业生升入高中的比率、学生素质等产出状况来衡量。“十二五”时期应针对基本公共服务的不同领域，研究提出具体范围和标准，建立相应的设施、设备、人员、财力标准，以及根据这些标准建立的统计指标体系和全国数据采集系统，为制定规划、实施规划、评估规划奠定基础。在一些条件成熟的领域，加紧出台促进区域间基本公共服务均等化的系列标准和相关办法。如在义务教育领域，尽早出台并实施全国统一的义务教育公共经费标准，实施全国统一的义务教育阶段中小学公用经费基准定额，保障义务教育的均衡发展。