植物新品种保护政策建议与措施研究

李长健，徐丽峰

植物新品种保护政策建议与措施研究

李长健，徐丽峰

植物新品种作为知识产权的一种保护形式，正越来越受到关注，我国植物新品种保护制度和管理体系逐步完善，在激励育种创新、优化资源配置和促进成果转化等方面的作用日益显现。随着我国加入WTO和国内外经济的发展，现行的新品种保护条例已不能适应植物新品种保护事业发展的需要。通过探讨我国植物新品种保护存在的主要问题，并提出完善我国植物新品种保护的政策建议和具体措施，以期为我国植物新品种保护问题研究的进一步发展提供一个参照平台。

植物新品种；知识产权；品种权

植物新品种保护亦为植物育种者权利，是国家审批机关依据相关程序对经过人工培育、或对发现并加以开发的野生植物新品种，按照法律法规的规定，依据相关程序进行审查决定能否授予完成该品种选育的单位或个人生产、销售、使用该品种繁殖材料的排他独占权［1］。其与专利权、著作权、商标专用权一样，同属于知识产权范畴。通过植物新品种保护，可以敦促更多的组织和个人向植物育种领域投资，从而有利于育成和推广更多的植物新品种，推动种子科技产业的迅速发展。

1997年3月20日，中国正式发布了《中华人民共和国植物新品种保护条例》（以下简称 《条例》），使中国农业植物新品种保护走上了法制轨道。1999年4月23日中国正式加入国际植物新品种联盟(UPOV)，且于同日开始受理国内外植物新品种权的申请。在中国实施植物新品种保护制度，完善了中国农业领域的植物品种权保护制度（《中华人民共和国种子法》）。自1997年《条例》实施以来，农业部先后成立了农业部植物新品种保护办公室，农业部植物新品种复审委员会，农业部植物新品种繁殖材料保藏中心，农业部植物新品种测试中心和分中心等，形成了比较完善的植物新品种保护体系。同时，植物新品种保护环境不断改善，育种者申请品种权的数量逐年递增。

然而，从植物新品种保护制度实施情况来看，这两种作用还没有充分发挥出来［2］，如：授权品种的所有者以公共科研教学单位为主，私人部门所占比重低；品种权转化利用率低；科研人员的知识产权保护意识淡薄，植物新品种流失严重；从农业授权品种的构成来看，以粮食作物为主，蔬菜、花卉、果树等经济作物所占比例低，品种构成单一；从申请数量来看，育种者申请品种保护的积极性不高。农业部科教司司长张凤桐曾指出，我国作为生物资源大国，但植物新品种权申请总量只相当于英国的1/10［3］。

一、我国植物新品种保护主要问题

（一）申请保护品种范围窄，保护范围小，品种权内容少

农业植物新品种保护的申请及授权数量少，品种构成也不合理。从构成上来看，品种分布很不均匀，申请植物新品种权的农作物主要是玉米、水稻、小麦等大田作物，占申请总量的90%以上，其他农产品申请数相对较少，甚至是空白。从申报的品种结构来看，品种分布很不均匀，我国农业科技创新的领域比较窄，经济作物申请量少，植物新品种保护的能力不平衡现象严重，与农业科技和经济发展的要求相比存在较大差距。完成育种的单位或者个人对其授权品种，享有排他的独占权。

任何单位或者个人未经品种权所有人许可，不得为商业目的生产或者销售该授权品种的繁殖材料，不得为商业目的将该授权品种的繁殖材料重复使用于生产另一品种的繁殖材料；但是，本条例另有规定的除外（《中华人民共和国新品种保护条例》第6条之规定）。法律法规以列举的方式明确了侵犯品种权人独占权的行为，但这对于保护品种权人的独占权是远远不够的。一些种业跨国公司依靠其先进的技术优势，不但将某个具有现实及潜在经济价值的植物新品种在该国申请品种权，还将某些发展中国家的优良品种在这些国家申请并取得属于他们自己的品种权［4］。因此，必须扩大植物新品种保护的覆盖面，使我国的植物种质资源通过品种保护“留住”。

（二）管理工作薄弱，申请程序复杂，审查速度慢

许多农业科研单位没有健全的新品种管理制度，对项目的立项、科研活动的监督、科研成果的鉴定、推广等各个环节中涉及知识产权保护问题不重视，没有申请品种权的专项资金支出，也没有专人负责知识产权工作。部分育种单位和个人局限于对亲本或品种（组合）进行保护，对一些重要的高世代育种中间材料没有明确的保护措施。许多地方特别是地县一级没有明确相应的管理机构，国家在种子管理机构的人员编制、工资、福利等经费方面也没有得力的政策措施确保［5］，种子执法管理部门在种子市场检查中也未将品种产权保护工作纳入正常工作范畴。

目前，要获得植物新品种权所需的时间，少则1-2年，多则3年以上。其中包括填写烦琐的申请表格和准备有关文件，有些内容重复较多，技术问卷也相当复杂，性状太多，需要花大量的时间填写技术问卷和说明书，而且品种授权前测试周期太长等。

（三）品种保护与审定冲突，《专利法》相关规定不足

品种保护是植物新品种权审批机关根据品种权申请人的请求，对经过人工培育的或者对发现并加以开发的野生植物的新品种，依据品种权的授权条件，按照法定程序进行审查，决定该品种能否被授予植物新品种权。品种审定是国家或者省级农业行政部门的品种审定委员会根据申请人的请求，对新育成的品种或者新引进的品种进行区域试验鉴定，按照规定程序进行审查，决定该品种能否推广并确定其推广范围的一种行政管理措施。品种保护强调所有权，而品种审定侧重推广，两者似难兼得。

根据《中华人民共和国专利法》的规定，植物新品种不是可专利性的主题，但权利人可以就植物新品种的生产方法获得方法专利权，权利人获得方法专利后，其排他性效力延至依照该专利方法直接获得的产品。但从目前仍占优势的传统育种方法角度看，该规定难以在广泛范围内发挥作用［6］。

（四）侵权现象时有发生，地方保护主义严重

未经品种权人许可，为商业目的生产或销售授权品种的繁殖材料，或者为商业目的将授权品种的繁殖材料重复使用于生产另一品种的繁殖材料的，人民法院应当认定为侵犯植物新品种权 （《中华人民共和国新品种保护条例》之规定），但从全国范围来看，假冒品种权和侵犯品种权现象呈不断上升趋势。一些急功近利的单位和个人擅自将他人的新品种以自己的名义去审定和推广，或借自己已审定过的品种借壳上市，还有的避开授权品种审定区域主推区域套购他人繁殖材料。

农作物种植和种子生产经营活动的季节性很强，对侵权案件的取证本身就十分困难，一些地方政府为保护本地利益，直接或间接插手种子行业，违规设置障碍排斥外来企业和优良品种，甚至袒护本地违规侵权单位，阻挠执法部门查处［7］。同时，维权诉讼程序复杂，品种侵权案件一般有指定的的省会中级法院审理，路途远，成本高，育种专家没有时间和精力。而且植物新品种保护中没有规定有关品种保护的法定赔偿金额，使司法部门在执法时遇到较大的困难。

（五）知识产权保护意识薄弱，研究国际品种权不足

我国是实行知识产权制度较晚的国家，植物新品种保护制度是一项新的知识产权制度，使得广大科研单位和科研人员对植物新品种保护的重要作用没有充分的认识，知识产权意识薄弱［8］。不少农业行政管理部门、农业科研育种单位、种子企业仅知道我国有《新品种保护条例》，而对其内容却没有认真地学习和研究；许多品种选育者、生产者、经营者和管理者存在品种权的认识都不到位现象。在实际品种转让过程中，时常出现经营企业不愿意或不按要求支付转让费，品种私下转让、亲本丢失现象频繁发生，品种随意扩散。有的制种者与委托人签订合同（合作育种、委托育种）时，为逃避法律责任，不与制种者签订任何书面合同，只签订简单的转让合同，不向植物新品种保护办公室变更品种权人，产生了一些不必要的产权纠纷。

植物新品种保护制度还影响了国际农产品贸易的格局，许多国家尤其是发达国家出于保障国家经济战略安全以及保护农产品竞争优势的考虑，纷纷采用植物新品种保护制度保障自身的优质品种垄断权，并在全球范围内申请保护，以此来控制国外农产品的进口，使得品种权成为新的国际农产品贸易壁垒。可以说，在日趋激烈的国际农产品贸易战的背后是“种子战”和“品种战”［9］。

二、完善植物新品种保护的政策建议

（一）完善新品种保护的法律法规

提高《条例》的法律位阶。育种者权利是一项民事权利，然而现行《条例》是国务院行政法规，行政法规是没有权力设立民事权利的。立法机关应尽快将品种权法律化，即通过授权立法或者法律条文中准用性条款的规定，对《条例》的法律层次予以提升。

完善相关法律。我国至今没有专门的综合性植物遗传资源管理法，现有的有关植物遗传资源管理规定，都是在种子法、森林法等法律法规内附带作出的，内容笼统抽象。应建立并完善相关物种保护法，规定哪些物种是自己独有的，是稀缺重要的，明确保护重点和保护、利用的方式。

制定相关政策保护农民利益，纠正制度偏差。植物新品种保护制度设立的基本目标是为了激励育种者育种创新以促进农业及相关产业的发展，当然也包括促进农民收益的增长。应充分利用WTO的“黄箱政策”和“绿箱政策”，继续加大对农民的各项补贴，以最大限度地保护农民利益。

（二）健全新品种保护的管理体制

完善育种研发投资政策，培育更多适应市场需求的创新成果。育种研发目标定位。由过去的“计划育种”应转向以市场为导向，以效益为中心的“市场育种”。科研院所和教学单位应该携手承担一些优秀的项目。政府主管部门还应把握我国育种技术创新成果的现状，在关键技术领域重点突破，从而在国际育种技术领域拥有技术主动权。科研、教学单位与种子企业的育种研发职能定位，主要集中在常规育种和基因筛选、种质资源收集与保护、育种技术的发展等方面。应加大育种研发投资，对资金使用的定位进行调整。育种研发的非政府投资渠道方面，企业和科研单位的自筹资金、银行贷款或其它渠道的投入很少，应进一步拓宽研发资金的来源渠道，可采取品种权进行评估，进行质押，获得银行贷款。育种研发政府投入的重点领域。从品种结构而言，首先保障关系粮食安全的主要农作物研发投资；其次，随着居民消费机构的变化，应逐步加强对我国育种弱势领域的投资。从研究与开发的机构而言，在成果转化中还要大力投入，现阶段可加强开发环节投入，从而有利于优良品种的实施利用，进而获得创新收益，再加强研发投资。

完善品种权申请的管理。简化申请程序，实现知识产权审查管理的网络化。合理设置申请费用和审查周期，引导创新成果产权化。政府主管部门可以利用较高申请费用的设置，减少低价值品种的申请，以免“劣币驱逐良币”。引导申请保护的品种结构均衡，关键技术领域创建自主知识产权，对于具有高价值的优良品种，应出台支持政策，使创新成果产权化。同时，在国外保护方面，充分利用公约中优先权，且育种主体可以通过知识产权代理公司，在国外申请保护，缩短种业 “走出去”的时间周期。

种子审定与品种权保护的相结合。借鉴国外做法，实行品种登记制度，避免重复试验导致的负担过重和审批周期过长的问题。将品种审定和品种保护的DUS测试结合起来同时进行。目前我国实行国家和省两级品种审定制度，一个品种只有在审定规定的范围内合法推广。我国应将品种区试和申请两者进行的新颖性、特异性、一致性和稳定性测试统一起来同时进行。品种权保护中农林部门进行整合。借鉴其他国家的做法，由农业部统一负责我国植物新品种保护工作。

进一步加强植物新品种使用权转让管理。一方面，采取有效措施鼓励知识和技术作为生产要素参与分配，保障植物品种育种的技术成果完成人的技术权益和经济利益。另一方面，农业科研单位和种子企业转让品种使用权进行技术交易，应当签订有关品种开发、转让、咨询、服务以及技术人股、联营、培训、中介等合同，并且应当在合同中明确约定有关品种归谁所有、如何使用以及由此产生的利益如何分配等事项。通过技术合同中品种归属与利益分离的合理约定，进一步加强产学研结合，提高农业科技成果转化能力和实际效果。

（三）谨慎新品种保护的宏观干涉

政府应尽量减少对市场的干预，避免给植物新品种知识产权创新发出错误信号。政府对粮食和良种进行补贴，应通过市场手段将农产品的价格稳定在合理的水平。在直接补贴方面，可根据土地面积发放现金或代金券，代金券可以用来购买种子、化肥或农药，企业用代金券与政府兑换现金。公益性的研究机构应逐步退出玉米、杂交水稻、杂交油菜等作物育种。为防止公益性机构的专家受新品种功利性的影响继续从事育种工作，国家可修改知识产权保护政策，规定公益性研究机构不得中请新品种保护。

慎重考虑采用UPOV1991。UPOV1991文本在保护范围、保护期限等方面加强了对育种者权利的保护，对“农民免责”和“育种者豁免”增加了限制。这种制度设置与规定整体上更适合于自主知识产权数量更多、育种科技创新能力更强的发达国家。在中国目前农业育种科技实力还较弱、农业发展状况还较落后的情况下，慎重考虑采用UPOV1991。充分利用加入UPOVI991年文本的过渡期，加快培育我国育种科技自主创新能力，加快我国种子产业发展，并在相关法律法规制度建设等诸多方面做好必要的条件准备，加快建设国际先进的中国种子科技自主创新体系。政府应大幅度增加对主要粮经作物及大宗蔬菜和果树的育种科研投资，大力培育中国种子科技自主创新能力，实施种子科技价值链管理等。

三、完善植物新品种保护的具体措施

（一）加强新品种保护的知识宣传

第一，积极争取各种新闻媒体的支持和配合，采取多种形式宣传植物新品种保护重要作用和相关知识，特别是要抓住品种权保护工作的一些重大活动、重大事件和重大案件进行宣传。宣传与培训的渠道应逐步拓宽，其中电视、广播、报纸报刊等传统媒体成为育种者获取信息的主要渠道。

第二，针对不同的对象，以普及教育、专业培训、业务交流等多种形式开展宣传工作。注重指导和帮助科研机构和种子企业培养和建立一支业务能力强、素质好的植物新品种保护的专业骨干队伍。宣传与培训的重点对象逐步扩大，可从公共科研部门逐步过渡到众多种子企业，特别是中小企业。

第三，抓好植物新品种保护人员和队伍的培训工作。重点强化对省级农业行政管理部门的执法人员、种子管理站的工作人员、植物新品种保护中介机构的代理人员的培训，提高全社会尤其是科研、教学单位、政府农业管理部门、企业的知识产权保护意识。

第四，调整品种权制度的宣传与培训重心。宣传与培训内容应更加系统。加强品种权制度实施的重大意义的宣传，提高申请保护的意识、自我维权意识；系统培训创新者如何申请保护、如何把握申请时机、如何维护自己权益的能力培训；宣传与培训内容可涉及我国品种权制度的升级文本，让育种者了解升级文本的利弊。

（二）完善新品种保护的激励措施

第一，进一步简化品种权申请和授权的程序，加快审批、授权的速度，使申请人的合法权益得到及时的保护。

第二，建立新的农业科研成果评价体系。加强教学单位农业科研立项过程中知识产权状况的分析和评估，改革农业科技成果管理和鉴定的方式方法，把农业科研机构和教学单位的品种权申请数量和授权数量纳入到科研人员科研成果的评价指标体系中。在农业科技成果鉴定之前，要求成果完成单位或者个人提交完整的专利或植物新品种权等知识产权状态的检索报告，把成果是否已建立知识产权保护做为成果鉴定的前提条件，坚持先申请保护再组织鉴定。

第三，改革现有知识产权管理办法中有关职务专利或职务品种权申请费和维持费的支付办法，将原来的职务知识产拟包括专利和品种权的申请费、维持费等费用由课题组支付改为由所在单位支付。

第四，扩大农业植物新品种保护名录的属、种，应尽早公布经济效益好、能出口创汇和提高农民收人的作物名录，如谷子和其他小作物等。

（三）强化新品种保护的执法体系建设

第一，积极加强与司法机关和农业行政执法机关的密切配合，共同营造有利于植物新品种保护的法治环境。各级农业行政管理部门应当积极支持和协助司法机关对植物新品种侵权案件依法审理和查处。努力为司法审判和农业行政执法提供技术支持和帮助，并可接受其委托，组织或者指定有关专业机构和专家就有关植物品种侵权中的专业技术性问题进行鉴定、评估和咨询。逐步提高司法保护能力，加强与农业部和国家林业局的联系，如条件具备，可以在国家法官学院举办专门的培训班。各级人民法院可组织有关审判工作人员，认真学习和研究植物新品种保护国际公约和植物新品种保护条例、实施细则以及最高人民法院的司法解释等。加强对律师种业专业知识的培训，提高维权效率。

第二，是要确立农业行政主管部门在打击品种权侵权和假冒工作中的地位。对品种权纠纷可采取先行政调处再司法诉讼的手段；通过开展品种权执法试点，探索品种权行政执法经验，进行总结推广；加强对地方保护主义的监管；行政执法部门应跟踪了解植物新品种申请和授权情况，可在制种播种期间和收获时节，到制种基地集中收集证据，查处侵权行为，从源头上遏制侵权行为。

第三，是农业科研机构和种子企业在科研开发和成果转化的各项活动中也应当自觉尊重他人的知识产权，同时要勇于并善于运用法律维护自己的权利，依法保护自己的技术竞争优势。

（四）加强新品种保护的服务体系建设

构建品种交易信息平台，减少交易双方的信息搜寻成本。品种权实施迫切需要搭建品种交易信息平台，包括品种供需信息、良种示范和审定信息等［10］。网络媒体和品种权交易会平台是有效的尝试，通过搭建品种交易信息平台，提供国内外申请的有关法律规定、申请手续等信息的查询，提供全国大型中介服务机构主营业务、联系方式等，并设立投诉平台，加强对其监督、管理；建立完善的植物新品种保护数据库；设立科学的指标体系，建立一个与专利查询相似的数据库以及相应的专家库。保证公众可以快速方便地查询授权品种和申请品种的数据，便于品种权的交易。育种者可以了解自己的品种和他人品种的异同，避免无效的申请，避免无意识侵权的发生。

积极推动科研单位和企业的知识产权自我保护的组织建设。要支持和鼓励农业科研机构、种子企业等自发组建各类植物品种保护的自律性和维权性的社会组织，建立自我教育、自我保护、自我约束、自我发展的机制，形成专业性或区域性植物品种保护组织，自发开展相关农业技术领域的植物新品种保护策略研究，积极向有关行政主管部门和司法机关提供政策咨询和建议，协助和指导会员单位建立和完善植物新品种保护的内部管理制度，协调会员单位之间的植物品种侵权纠纷，建立知识产权公平竞争的市场规则，逐步提高我国植物品种保护的社会化管理和服务水平。完善新品种中介服务体系。首先应继续加强对新品种中介服务机构的管理，规范中介服务市场，加强其行业自律性；其次要加强对新品种中介服务机构的扶持和引导，鼓励组建于新品种知识产权保护相关的自律性和维权组织；再次要提供相关公共服务，如建立中介服务信息平台；加强品种权价值评估的中介组织建设，减少交易双方的谈判成本。

建立农业植物新品种保护应急和预警机制。建立农业植物新品种保护预警机制，追踪研究主要国家、国际组织的立法动向，分析其可能对我国相关研究和产业发展带来的影响，进行及时预告和预警。提供与品种权有关的农产品国际贸易动向、跨国种子集团动向、植物遗传资源保护等相关信息的查询与咨询，提供相关数据的查询、分析与统计，使我国的相关农产品出口企业、农民、种子企业和民众能较快的获得相关信息，从而使国内相关企业能及时作出应对和准备，有效避开贸易壁垒，最终提升农产品国际竞争力和国内种子企业的国际竞争力；提高全民族的植物新品种知识产权保护意识，及时有效构筑国家种质资源保护壁垒、促进我国农业科技自主创新。加强品种权实施的风险控制。通过控制品种权实施过程中的技术、市场、法律三方面的风险，提高品种权实施的成功率。具体而言，对优良品种进行栽培技术配套，发挥优良品种的丰产性、抗病性、适应性等性状优势，降低技术风险；让农户了解这个新品种的特性，销售队伍建设不能滞后，降低市场风险；在各种媒体上加强维权宣传，到制种基地集中收集证据，查处侵权行为，降低法律风险。

加强对国际植物新品种保护前沿动态追踪。应加大对植物新品种保护国际规则的制定、调整以及发展趋势的研究预测，加强对国际植物新品种保护前沿动态追踪，还要加强对各国的申请程序、法律制度规则的详细介绍，为更好的进行决策和国内品种走出国门提供方便。

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D922.6

A

1673-1999（2010）02-0026-05

李长健(1965-),男（苗族）,湖南泸溪人，博士，华中农业大学（湖北武汉430070）文法学院法学系主任、教授，博士生导师，研究方向为经济法、国际经济法、法理学、“三农”问题和农林经济管理；徐丽峰(1986-),女,湖北武汉人，华中农业大学文法学院硕士研究生，研究方向为经济法和“三农”问题。

2009-12-09