丁建文
我国农村社会养老保险制度分析
丁建文
我国已经进入老龄化社会,解决好老年人特别是农村老年人的养老问题越发紧迫。改革开放以来,农村地区发生了巨大变化,传统家庭养老方式的保障功能日益弱化,新型社会养老保险制度亟待建立并完善。2009年全国10%的县(市、区)开展新型农村社会养老保险试点,意义非凡,但目前还存在着很多的问题和困难,应正视存在的问题并积极解决。
农村;养老;社会保险
中国已经进入老龄化社会,且农村人口老龄化快于城镇,农村65岁以上的老年人达到6222万人,占全国65岁以上老年人口的61.94%,占农村总人口比重的8.35%,农村老龄化比率高于平均水平0.66个百分点[1]。从农村人口与社会发展情况看,农民的养老保障需求日益迫切。建立农村养老制度,可以从制度上减少社会震荡成本,减轻子女的经济负担,也有利于开展农村计划生育工作。
农村社会养老保险,是指由农村居民和农村集体组织共同承担或农村居民个人承担养老保险缴费责任,农村居民年老时按照缴纳养老保险费的情况领取养老金以保障基本生活的社会保险制度[2]。
20世纪90年代初,农村社会养老保险的行政工作开始推行,1991年国务院决定民政部在有条件的地区建立农村社会养老保险制度的试点。在总结经验和调查研究的基础上,民政部下发了《农村社会养老保险基本方案》(试行稿),并部署在各省市逐渐展开。1992年1月,民政部在探索总结的基础上出台了《县级农村社会养老保险方案(试行)》,这标志着我国农村养老史翻开了新的一页。随后,进入稳步发展时期,到1992年底,农村社会养老保险试点工作在全国950多个县(市)展开,其中160多个县(市)基本建立了农村社会养老保险。1995年,国务院办公厅转发民政部《关于进一步做好农村社会养老保险工作意见的通知》,进一步指出建立农村社会养老保险制度的深远意义[3]。 到 1998年底,全国有 2123个县(市)和65%的乡(镇)开展了农村社会养老保险工作,参加社会养老保险的农村人口有8025万人。全年农村社会养老保险基金收入达31.4亿元,支出5.4亿无,累计积累金166.2亿元[4]。1998年,大部分地区农村社会养老保险工作出现参保人数下降、基金运行难度加大等困难,农民投保的积极性下降。1999年,国务院下发《关于下发保险业整顿改革方案的通知》,暂停农村社会保险业务。从1998年开始,农村社会养老保险进入整顿期,之后进入创新发展阶段。2002年,十六大再次提出在有条件的地方实行农村社会养老保险制度,使这项事业的发展出现转机,十七大明确了要推动新时期农村社会养老保险事业的发展。2009年6月,国务院决定在全国10%的县(市、区)开展新型农村社会养老保险试点。
在农村建立社会养老保险是社会发展的需要,在建立并完善这一政策的过程中,不可否认,确实面临着很多不容回避的困难和问题。
(一)法律制度的缺失
我国农村社会养老保险的依据主要有三个方面:一是1992年颁布实施的 《县级农村社会养老保险方案》和1995年颁布实施的国务院办公厅转发民政部《关于进一步做好农村社会养老保险工作的通知》;二是相关的文件内容,如《中共中央国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》中“要积极探索适合小城镇特点的社会保障制度”、“十六大报告中:有条件的地方,探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”等;三是有关领导重视“三农”问题和农保问题的讲话[5]。地方在推行农村养老保险的过程中难以找到立法依据,各地对这一政策的建立、撤消、保险金的筹集、运用以及养老金的发放都只是按照地方政府部门的政策执行。农村社会养老保险制度实施起来缺乏权威性、规范性和统一性。
(二)农村各地区发展不平衡
目前,我国农村社会养老保险制度在各地区发展不均衡。山东经济发展较快,在全国较早推行了农村社会养老保险制度,大部分农村地区的老年人已经在一定程度上获得了经济保障。但在经济欠发展的湖北恩施地区,农村老年人只能靠家庭和个人的机制提供养老保障。可见,农村社会养老保险工作在各地区普遍展开仍有难度[6]。农村社会养老保险的推行存在相当大的区域差异,集体经济越发达、农民人均纯收入越高、村领导越强的乡镇,农村社会养老保险的推行情况越好。从全国来看,东部沿海地区显然好于中西部地区。从保险对象上看,农村现行社会养老保险带有“保富不保贫”的现象,使得经济落后地区、经济承受能力低的老年人的养老问题得不到解决,这违背了养老保险的宗旨。
(三)养老保险基金管理制度存在问题
农村社会养老保险基金管理是农村社会养老保险管理工作的核心部分,基金管理质量的好坏直接影响并决定着农村社会养老保险事业的成败。而目前,我国农村社会养老保险存在着基金管理制度不健全的问题。
1.资金筹集渠道单一、资金明显不足。一方面,中国老龄人口基数大,增长速度快,要提供老年人的养老基金,国家财政的压力巨大;另一方面,集体对农民投保的支持乏力。很多集体经济实力不强的地区,农村社会养老保险资金的来源主要是农民个人,这样就很难激发农民参保的积极性。
2.基金保值增值压力较大。目前养老基金只允许存入银行、部分进入国债市场或交财政预算外转户存储,没有专门的资金运作机构,运作空间有限、手段有限,收益率很难得到有效保证,抵御通货膨胀的能力较弱,导致农村投保的安全感降低。
3.资金管理过程中的寻租及道德风险问题,造成资金非正常渠道流失。经济人的道德风险广泛存在但又容易被忽视,政府如果在社会保障的目标模式、保障水平方面定位不准,在运行机制上设计不合理,则会导致低效率;高素质、高水平管理人才的缺乏,又会加剧养老保险中的道德风险和寻租现象。
(四)政府没有理顺社会养老保险管理体制
我国农村社会养老保险制度最初由民政部负责,但商业保险公司及社保机构也参与其中,这就造成了条块分割、多头管理的局面。尽管民政部门在1998年将农村社会养老保险转交给劳动与社会保障部,但这一转移并没有完全理顺。
(五)认识上的偏差
一方面,党中央、国务院对在建立有中国特色的社会保障制度十分重视,但在基层,有的领导存在重城轻农的思想。据统计,从全国社会保障费用支出的情况来看,占总人口80%的农民只享有社会保障支出的10%左右,而占总人口20%的城市居民,却占到社会保障费用的90%。从人均社会保障费用来看,城市居民是农民的20倍以上[7]。
另一方面,农民自身对社会养老保险认知不够,其社会保险意识尚未真正形成。不少农民在收入水平提高后,不愿意把资金投入到未来的养老消费当中。
(一)完善农村社会养老保险法
农村社会养老保险的开展是一项巨大的社会系统工程,包括缴费体系的运作、支付体系的运作、监督体系的运作、资金保值增值的运作,等等,所有这些都必须以法律的强制性为后盾。农村养老保险法的制定具有重大意义:首先,农村社会养老保险法通过对权利、义务的配置,使农村社会养老保险关系主体的权利、义务和责任明晰化、法制化;其次,法律的稳定性和连续性可以使农村社会养老保险关系主体的权利义务获得一种确定性;再次,基于法律的正义价值,可以使农村社会养老保险的各项制度更为公平合理;最后,农村社会养老保险法有利于农村社会养老保险的高效运行。只有在法制的环境下,我国的农村社会养老保险才能高效运作。
(二)因地制宜地展开农村养老保险工作
由于我国农村地区差异很大,在各地农村开展养老保险事业时,就应充分了解当地经济社会状况,因地制宜,在基础的养老保险办法之上制定符合当地实际情况的、合理的、不同层次的养老保险办法,建立一套多层次、多维度的养老保险制度,并注意做好以下工作:以有条件的地方为重点,向中西部地区倾斜,以有条件的群体为工作重点,向务农农民倾斜,采取分级补帖、分层管理、分步推进的办法展开工作。
(三)完善农村社会养老保险基金管理制度
政府要强化社会保障责任和投入,逐步加大对农村养老保险制度建设的投入力度,提高资金的使用效率。当前,一些学者对农村养老保险制度提出了自己的构想。林义认为,中国应该实行普遍保障的农村养老保险制度[8];杨立雄提出,对满足条件的所有农民提供非缴费的老年津贴,为农民老年人提供最低层次的社会救助[9];申策提出,应建立覆盖全国农村的最低社会养老金制度[10];董克用提出构建普惠制养老金制度,认为只要该国农民从事农业劳动达到一定年限,一旦退休就有权利享受养老保障金[11]。这些制度构想的共同点是加大政府转移财政的能力,更多地给予贫困农村地区财政支持力度。同时,要努力实现养老保险金的保值增值,一是基金实行收支两条线管理,成立专门机构保证专款专用,严禁任何形式的挤占挪用和挥霍浪费;二是除预留一定时间的支付费用外,可以委托专业性基金管理机构进行投资,以实现保值增值的目标[12]。
(四)理顺管理体制
应该尽快完成农村社会养老保险的移交工作,理顺管理体制。一方面,要坚持人、财、物的整体移交,避免多头管理,互相推诿;另一方面,为农村社会养老保事业提供专业的优秀人才,提高农村养老保险的管理水平,促进农村社会养老保险工作的顺利开展。
农村养老保险问题是一个十分复杂的问题,被有些专家称为中国“社会转型时期”的一道难题。要解决好这一难题,既是政府行为,也是中国人民自己的事情,是关系民生的大事,社会各界应共同努力,为我国养老事业的蓬勃发展奉献力量。
[1]中华人民共和国国家统计局.2005人口统计年鉴[M].北京:中国统计出版社,2006.
[2]蒋月.社会保障法概论[M].北京:法律出版社,1999:231.
[3]方青.从”集体保障”到”社会保障”[J].当代中国史研究,2002(1).
[4]劳动和社会保障部、国家统计局.1998年劳动和社会保障事业发展年度统计公报[N].中国劳动保障报,1999-06-17(A1).
[5]李定国.论建立农村特色养老保险制度[J].湖北社会科学,2007(5).
[6]丁士军,陈传波.经济转型时期的中国农村老年人保障[M].北京:中国财政经济出版社,2005:79.
[7]尹宁波.中国社会农村养老保障制度的研究[J].集团经济研究,2007(1).
[8]林义.农村社会保障的国际比较及启示研究[M].北京:中国劳动社会保障出版社,2006:15.
[9]杨立雄.建立非缴费的老年津贴-农村养老保障的一个选择性方案[J].中国软学,2006(2).
[10]申策.中国农村老年人最低社会养老金制度的必要性、可行性和可能的社会效益[J].中国农村经济,2006(8).
[11]杨德清,董克用.普惠制养老金—中国农村养老保障的一种尝试[N].中国行政管理,2008.3
[12]福建省农村社保模式及其方案研究课题组.农村社会养老保险制度创新[M].北京:经济管理出版社,2004:66.
C913.6
A
1673-1999(2010)02-0047-03
丁建文(1986-),女,安徽濉溪人,安徽师范大学(安徽芜湖241003)社会学院硕士研究生,研究方向为农村社会保障理论与实践。
2009-07-30