□ 卞 彬
重庆保税港区与区域经济发展效应的分析与对策
□ 卞 彬
随着国务院正式批准重庆两路寸滩保税港区的消息发布,全世界的目光聚焦重庆保税港区。目前中国已获准批成立了十六个保税港区,分布在华东、华北、东北、西南、华南等地区,地理位置也从沿海扩展到了内地,形成了一个覆盖全国较为完整的保税港区链条。保税港区尽管取得了很大的成就,但在发展过程中也存在着许多需要认真研究解决的问题。贯彻落实“2009国发3号文件”,重庆将成中国西部之门。保税港区年内封关运行,一方面要借鉴国外保税港区先进的成功经验;另一方面为防止已经出现和可能出现的问题,重庆保税港区的功能开发利用必须在战略上总揽全局,方案上周密论证。
保税港区是指经国务院批准,设立在国家对外开放的口岸港区和与之相连的特定区域内,具有口岸、物流、加工等功能的海关特殊监管区域。重庆处在中国版图的几何中心,长江黄金水道经重庆而过,这也赋予了它承东启西、连接南北的区位优势。保税港区与传统保税区相比,不仅是真正的“境内关外”,还享受税收、监管等各项更为优惠的政策。但由于海关特殊监管区域(场所)有多种形态,在功能、政策、监管模式上既有区别又相互交叉,过于强调专业化的结果,就导致了功能和资源利用的单一化、分散化。虽然就进出口税收而言处于关外,但在海关管理等许多方面仍未真正实现“境内关外”,而只是具有口岸功能的海关特殊监管区域,造成了各种资源的浪费以及低效率和低效益。要促进保税港区尽快成为政策叠加、优势互补、资源整合、功能集成的特殊功能区域。
一是从立足大局、服务大局出发来功能定位。其目标模式可以定位为境内关外,适度放开;物流主导,综合配套;区港结合,协调发展;统一领导,属地管理。形成以保税港区为龙头,保税物流中心、出口加工区为枢纽,保税仓库、监管仓库为网点的多元化保税物流、保税加工网络。二是科学规划,合理设计,做到“一个结合,两个一体,三个同步”,即前瞻性和现实性相结合;规划、建设、开发一体,航运、加工、物流一体;基础建设与功能开发同步,运作模式与管理配套同步,硬件设施与软件环境同步,使各种资源发挥最大效用。实施港区合一,统一规划、统一建设、统一政策。三是根据保税港区的功能要求,对保税港区的结构框架、用地布局、空间形态、交通体系、水系保护与利用等进行概念规划。在空间布局上,要坚持区内区外统筹发展的原则,区内可考虑以发展保税物流为主,拓展区作为保税区功能的延伸,可以布局制造业,开展保税仓储和出口加工。四是整合现有各类海关特殊监管区资源,整合各类开放区域的龙头基地和出口加工区等,实现对它们的异地整合,功能叠加。五是加强协调,建立精简高效的服务管理体制。在管理体制上加快与国际接轨,按照政企合一的方式,实行两块牌子一套班子,对保税港区进行服务和管理,开发公司负责对区内土地进行投资开发,按照保税港区统一规划进行基础设施建设和对外招商引资,做好衔接,解决现实中相互抵触问题,防止多头管理模式的状况。
全面建成保税港区“港(口)区(保税区)合一”的区域特征是对传统港口和保税区分离运作管理的一大突破。国家在重庆设立保税港区的目的并不只是看它可以创造多少经济效益,重要的是为了改善地区投资的软环境,特别是利用海关保税的独特条件,培植成为重庆开放型经济新增长点,充分发挥重庆保税港区在建设内陆开放高地中的“桥头堡”作用,起到带动西部经济发展的作用。目前港口综合效能低影响了集装箱中转,缺乏配套优惠政策造成集装箱运输规模小,集装箱公路收费过高限制了周边货源集并,港口综合费用过高影响水运集装箱竞争力,企业经营理念落后削弱整体竞争力。即使以后保税港区在物理形式上合一后,在业务流程、管理制度上依旧没有完全的“合一”,就难以实现港口与保税区运作的一体化的深层次整合,口岸功能将受到限制。
一是从重庆保税港区核心价值功能出发来确立功能定位。实施“一江两翼”战略,把重庆定位为服务重庆、西部乃至全国的物流枢纽,充分发挥重庆区位优势,将“一区双功能”的保税港区的政策优势和口岸优势有机结合,在功能上互相延伸,相互渗透。在形态上呈“前港后区”格局,实现港口作业区和物流加工区的合理布局,解决海关特殊监管区与邻近的港口相互割裂的状况。保税港区在功能上将港口作业区、仓储区和加工制造区融为一体,实现无缝对接,达到港区合一,区内的仓储、转移更加便捷,出口退税提前,手续简化的目的。抓住西部大开发提速,三峡工程一期竣工和西煤东运、东西贸易频繁的机遇,迅速吸引周边货源向重庆聚集,形成长江上游区域性航运中心是必须关注的重点。二是港口功能的细分及对港口功能的重新定位。功能分区上分为四大基本功能区域:港口作业区、仓储物流中转区、出口加工区、研发加工制造区。保税港区还应该着眼于港区与城市功能的相互促进,将设置保税港区管理部门、海关、检验检疫等行政机构及商务、金融等配套服务设施。对保税港区的行政、商务、会展等相关配套的核心区块进行总体布局及城市意象设计,并对用地构成、项目配置及规模等进行研究,以整体形象展示我市对外开放新的路径选择。三是保税港区成为一个枢纽,把整个地区编制成交通大网络、大动脉。要结合大通关、大物流建设统一部署,形成强大的集疏运体系,以提高交通枢纽的辐射和吸引能力。形成从黄磏港经白市驿散货集装站、团结村铁路物流园、寸滩港(唐家沱、机场)、果园港、东港、南彭公路物流港回到黄磏港的“一圈”货运体系布局。四要整合现有各类海关特殊监管区资源。根据不同物流枢纽、运输通道的特点和不同产品的物流形态考虑产业布局。四是探索多式联运,形成多个功能集于一身。由于各保税港区的地理位置、形态不一,要从当地保税港区的特点和优势出发来研究功能定位,独树一帜。要与其他港口城市在市场培育、产品品种等多方面形成错位发展,打造保税港区的“区位品牌”,形成多式联运的保税港区新模式,打造“立体型”物流链,打通空间连接。
温家宝在今年的政府工作报告中说:“坚持实施市场多元化战略和以质取胜战略,落实和完善出口退税、出口信贷、出口信用保险等各项政策措施,继续改善海关、质检、外汇等方面的服务。”目前最为突出的问题是单纯适用现有“港”或“区”的管理办法,将港口作业、保税加工和保税物流相互隔离,必将影响保税港区“区港一体”优势的有效发挥。目前外贸结汇、退税政策、转关管理不利于保税港区建设,制约保税港区功能的发展。从而港口功能优势未能得到发挥,口岸功能受到限制,政策叠加的优势以及管理的高效难以真正形成,削弱了整体的竞争力。要用足、用好保税港区拥有的普惠政策尤其是各种专项优惠政策,保税港区境内关外定位和特有的功能政策,实施国外货物入区保税、国内货物入区退税、区内自由贸易等特殊的政策,实现货物流转的便利、快捷和低成本,这是建保税港区的最终目的。
一是监管创新。重庆保税港区的建立不仅是国家打造国际航运中心战略的产物,也是海关特殊监管区域进行整合的产物。保税港区正式实施后,港航物流企业的运营方式、货物运输过程中的手续办理等方面都将发生变革。积极探索海关特殊监管区域管理制度创新,尽快制定推进保税物流监管体系建设扶持政策措施,以点带面,进一步推进功能整合和政策叠加工作。将保税港区“三合一”(保税区、出口加工区、保税物流园区)政策加以具体化和规范化,形成优惠政策的叠加。保税港区在海关管理上能否真正做到“一线放开、二线管住”是实现“货物进出自由”的关键。为了充分体现保税港“境内关外”的优势,可以将中转到出口的箱子,视为已出口到国外,货主可在起运港直接办理退关手续,并且可以有实质性的实现启运港退税政策。实行入区货物一次性检验检疫、出区验证放行;区外查验、区内放开;转口免验、港库直通;集中报检、简化程序;电子核销、视频监管等新模式。二是政策创新。要充分意识到我们建设的是一个国际化的平台,使之尽快成为符合国际的通行规则,各方扶持,全面推进保税物流监管体系建设,实施业务灵活性和提高通关效率。制定“航空货物转运条例”,放宽多类航空货物转运的出入口限制;开展内外贸集装箱货物 “同船运输,同港作业”业务;中转政策和手续办理要有新的突破,卡口设置应保证货物进出方便快捷;海关对出、入区货物实行24小时通关服务,切实便利区内企业任何时段安排运输操作的需要。三是管理创新。要解决伴随保税业务发生的少量非保税业务 (内外贸货物同港同船)在保税港区运作问题;争取国家财税支持,研究以保税港区为中转港转关出口货物启运港退税等问题,真正实现“一线放开”;降低卡车高速公路通行费,集聚吸引周边货源;采取财政补贴和价格调控并举的方式,大幅下调集装箱港口综合作业费等措施,降低进驻企业的物流成本。建成物流信息化平台,保税港区内企业、场所实施“信息化、网络化、集约化”监管方式,建立电子资料联通货物舱储单系统,方便业界递交舱储单资料。重庆保税港区的封闭和监管相对沿海的保税港区更为复杂,关键在相距18公里的“水港”和“空港”的港区内部如何来连接。四是金融创新。保税港区具有区域产业呈现外向型特点,保税港区应成为试验区金融开放和资本运筹的中心。积极争取把重庆保税港区作为金融综合改革试验的承接地;积极争取国家外汇管理权限下放;试办离岸金融业务;争取在成立重庆跨区域经营的股份制商业银行。
保税港区在我国的海关特殊监管区域中,是目前我国国情下政策最开放、层次最高级的海关特殊监管区,是目前国内与国际惯例最接近、政策功能最完备、货物跨国境流动障碍最少、享有经济性与便利性最大的特殊功能区域。保税港区叠加了保税区、出口加工区、保税物流园区乃至港口码头通关的所有政策和功能。重庆保税港区所具有的开发开放价值,除了保税区原来所能发挥的各项功能外,更强调其开放的质量、效益、外部效应、示范性和制度创新价值。保税港区境内关外、前港后区、区港联动的特殊功能,决定了它是加工贸易企业的最好聚集地。要通过集聚和扩散效应,聚合各种要素,提高港口附加值,促使保税港区由开发建设阶段逐步过渡到产业集聚和功能拓展阶段。
一是产业规划研究要立足于发挥重庆区位优势。按照增加总量、优化结构、提高水平,统筹市内发展与对外开放的要求,在更高层次上吸引和集聚国内外先进生产要素,承接高附加值加工贸易转移,形成带动出口装备制造业提升发展。一是从整合培育出口制造业产业链的优势出发来确立功能定位。先进制造业特别是整套的装备制造业发展,使原材料采购、设计、加工、组装、出口等形成一个出口制造的产业链条,使单位面积产出率位居全国保税区前列。建议在6.00平方公里的寸滩及周边主要交通枢纽的原出口加工区的基础上,抓好功能拓展,适时启动商品展示、国际贸易等功能。在2.37平方公里的空港保税港区要大力发展高附加值产业,开展国际中转、国际转口贸易等业务。二是从完善供应链、价值链出发来研究功能定位。积极拓展国际市场为特色的异国生产装备组装的出口中转基地,从贸易加工一体化的角度,主要是包括一般的货物出口和特殊技术装备的进口,着重研究供应链和价值链的整合。发挥国际贸易保税的政策优势来整合加工组装功能,建设以异国生产、保税港区组装为主的产业链,重点要大力发展以本地配套和加工优势为依托的 “配套型加工贸易”,推动更多的企业进入国际生产体系,使其成为重要的零部件供应基地。 三是延伸产业链,聚集产业群。保税港区的建立,意在凝聚更多的企业,甚至形成一个产业集群。增强地区的经济辐射带动作用。采取“项目-产业链-产业群”的模式,为企业搭建一条方便、快捷的物流通道,尤其保税港区内更加透明、开放的整体保税政策,还将吸引更多国内外有实力的物流加工企业进驻。四是发挥保税港区的特殊服务优势,培育壮大港航服务、跨国采购、特色研发、服务外包、信息中介等现代服务业,努力建设重要进出口产品的贸易展示基地和高端服务业产业基地。对区内的IT、生命工程、生物技术等高新技术重点项目,成立工作组,提前进入,从立项、设备引进、安装调试、产品出口各环节全过程支持。对于先进技术装备、关键元器件零部件及大项目配套设备设施等的进口,提供绿色通道等便捷的检验检疫措施。禁止区内从事高耗能、高污染和资源性产品,以及列入加工贸易禁止类目录的商品的加工贸易业务。
综上所述,要充分发挥保税港区“境内关外、前港后区、区港联动”的特殊功能,为促进重庆保税港区尽快成为政策叠加、优势互补、资源整合、功能集成的特殊功能区域奠定坚实基础。
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作者:中共重庆市委党校经济学教研部教授、硕士生导师
责任编辑:惺 睿