金融危机与我国出口退税政策调整

许玉红

(山东师范大学管理与经济学院，山东济南 250014)

［财税审计］

金融危机与我国出口退税政策调整

许玉红

(山东师范大学管理与经济学院，山东济南 250014)

此次金融危机发生后，全球贸易不均衡问题备受关注。我国作为贸易持续顺差国，并未真正享受到巨大的贸易利益，却承担了顺差所带来的成本。在此经济背景下，作为鼓励出口措施的出口退税政策的调整应服从于缓解对外贸易失衡、促进经济发展方式的转变为基本目标。金融危机时期，出口退税率的上调是促进出口、弱化危机影响的临时性措施，但从我国外贸发展的长远来看，应建立通过出口退税政策调整优化外贸发展的长效机制。

金融危机;出口退税政策;差别出口退税率

自1985年恢复实施出口退税政策以来，我国的出口退税政策经历了从总量调整到结构调整的变化。此次全球金融危机发生后，我国又多次上调了出口退税率，以此来扩大出口，促进经济增长。但这只是一种临时性措施，从长远来看，我国出口退税政策的调整应服从于缓解对外贸易失衡，促进经济发展方式转变的基本目标。

一、后危机时代全球贸易格局面临重大调整

我国的持续贸易顺差，一方面形成了过高的外汇储备，加剧了人民币升值的压力，另一方面加剧了对外贸易摩擦。但从深层次分析，我国贸易顺差的质量较低:从贸易方式来看，加工贸易占有较高的比重;从贸易的主体来看，外商投资企业是出口主体;从出口结构来看，出口商品的附加值较低。这意味着我国名义上存在巨额贸易顺差，但却未真正享有巨大的贸易利益。作为鼓励出口的重要举措，我国现阶段的出口退税政策与对外贸易失衡、内需不足、出口结构之间有着密切的关联。金融危机对我国出口退税政策调整提出了新的挑战。在全球经济失衡的背景下，我国出口退税政策的调整应着眼于缓解对外贸易失衡，促进经济发展方式的转变。

二、我国出口退税政策目标的选择

(一)出口退税的政策目标

纵观我国出口退税政策的发展，出口退税政策调整主要承担了四个方面的政策目标:一是贸易目标。避免国际重复征税，促进出口贸易的发展是出口退税的原动力。出口退税可使我国出口商品以不含税价格进入国际市场，增强出口竞争力。在1997年和2008年金融危机后，为了缓解出口困难，我国多次上调了出口退税率。二是产业结构目标。2003年之后，我国的出口退税政策开始注重结构调整。通过对不同商品实行差别出口退税率，影响出口商品的结构，从而带动我国产业结构的转型。三是财政目标。出口退税意味着财政收入的减少，增加财政负担。为了减轻财政负担，我国曾多次下调出口退税率以及改变中央和地方的出口退税负担机制。四是汇率目标。持续贸易顺差会增加一国外汇储备，进而产生货币升值的压力。2003年之后人民币升值的压力加大，2004年和2006年我国两次下调出口退税率，政策意图之一就是缓解人民币升值的压力。

(二)我国出口退税政策目标的选择

自1985年我国恢复实施出口退税政策以来，以2003年为界线，可分为两个阶段:第一阶段的调整以总量调整为主;第二个阶段是从2003年以来，国家开始注重结构调整。

1.1985—2002年:以总量调整为主。在这一时期，我国的出口退税政策调整主要服务于对外经济流量和存量均衡的调整，实行了无差别或差别不大的出口退税制度。由于1985年进口增长过快，我国经常账户出现了高达114亿美元的逆差，接近GDP的4%。为了鼓励出口，政府推出了从1973年就已经取消的出口退税政策。可以说，当年治理我国对外经济严重的流量失衡是政府恢复出口退税政策的主要原因。1994—1996年，我国连续3年经常账户出现顺差，而且顺差还大幅度增长，这直接导致了我国1996年出口退税率的下调。由于东南亚金融危机的影响，1998年我国再次提高了出口退税率。

从我国对外经济存量即对外净债权债务头寸的状况来看，1985年我国的外汇储备只有26亿美元，同期外债余额却在快速增长，达到了158亿美元。外汇储备/外债余额比率只有16.64%，而按照国际公认标准，这一比率应该大于100%，小于80%就进入警戒状态。因此，1985年我国的对外债务实际上已经进入“超紧急状态”，这是我国政府当年以高退税率、大范围退税恢复出口退税政策的直接原因。从1994开始，我国的对外净债务快速收缩，到1996年只剩下了净债务112.2亿美元，因此，当年对出口退税率进行了下调。1997年我国首度出现了近20年没有出现过的89.3亿美元的对外净债权，但受东南亚金融危机的冲击，1998年我国又出现了10.8亿美元的对外净债务，导致了出口退税率再次上调。

2.2003年至今:开始注重结构调整。在这一时期，我国对外经济中的流量和存量失衡问题已得到解决，出口退税政策的调整逐步转向通过差别出口退税率设计优化出口商品结构。

从1994年开始，我国的经常账户出现了持续的顺差。2001—2003年，经常账户顺差快速扩大，显示了我国经常账户顺差的可持续性。同时，我国的对外净债权也出现了持续增长的态势，2003年我国的对外净债权接近2000亿美元，因此政府适当降低了出口退税率，同时对出口退税率进行结构性调整。具体表现为针对不同产品调整退税率:对国家鼓励出口的产品退税率不降或少降，对一般性出口产品退税率适当降低，对国家限制出口的产品和一些资源性产品多降或取消退税。基于经常账户顺差和对外净债权的快速增长，2006年我国又进一步下调了出口退税率，同时扩大了退税率的差别幅度。按照促进产业结构调整的需要，提高了重大技术装备、部分IT产品和生物医药产品以及部分国家产业政策鼓励出口的高科技产品等的出口退税率，降低或取消了高能耗、高污染、资源性产品的出口退税率。

(三)金融危机爆发后我国出口退税政策的调整

此次全球金融危机的发生使得我国出口退税重新关注总量调整，为了应对金融危机导致的出口急剧下降，我国从2008年8月起又多次上调了出口退税率。从纺织品来看，自2008年8月1日起，将部分纺织品、服装的出口退税率由11%提高到13%;自2008年11月1日起，又将部分纺织品、服装的出口退税率提高到14%;从2009年4月1日起，再次将纺织品、服装的出口退税率提高到16%。

2010年6月22日，财政部和国家税务总局联合下发《关于取消部分商品出口退税的通知》，明确从7月15日开始，取消包括部分钢材、有色金属、建材等在内的406个税号的产品出口退税。这是继2008年7月至2009年6月之后，国家先后七次上调出口退税率后，财税部门首度改变出口退税率政策。

由此可见，尽管在金融危机时期，出口退税政策的结构调整暂时让位于保证出口的总量调整，但这只是应对危机的临时性措施。金融危机的发生使得全球经济失衡备受关注，我国以数量扩张、低价竞争为主要手段的粗放式贸易发展模式难以持续，随着金融危机影响的减弱和我国扩大内需政策的实施，出口退税政策调整还是应回归到优化出口的产业结构。

三、后危机时代调整我国出口退税政策的建议

(一)实行差别出口退税率

出口退税率是出口退税政策的核心工具。差别退税率设计可传达出政府对产业结构调整的信号，实现我国出口结构的优化升级。根据最优出口退税理论，为实现国家福利最大化，应根据出口产品的国外需求弹性或在国际市场上的垄断程度确定出口产品的退税率。根据次优出口退税理论，对具有出口负外部性的产品应不退税或少退税。具体来讲，对于出口产品的国外需求弹性较小、出口产品占国际市场份额较大的产品以及出口负外部性较强的产品如“两高一资”产品实行不完全退税或不退税政策，甚至可以征收出口税。

另外，对于低附加值产品，应尽量采取低的出口退税率;而对于附加价值较高的产品，适合采取较高的出口退税率，保护产品的国际竞争力。朱宇(2007)的抽样调查和博弈模型表明，我国对低附加值产品的出口退税在很大程度上侵蚀了出口商品的国际竞争力。原因在于，出口退税已经成为出口低附加值产品的外贸企业的主要利润来源，因此外贸企业没有对出口商品进行升级换代的动力，使出口商品长期沦落于低附加值、劳动密集型为主的商品结构中。而且，低附加值产品的低价格竞争还经常容易招致其他国家的反倾销、反补贴等措施。

(二)深化增值税制度改革

我国现行的出口退税政策主要涉及增值税和消费税退税。由于消费税的征税范围较为狭窄，而且主要在生产环节征收，出口退税仅适用于外贸企业购进并用于出口的消费税应税商品，因此出口退税主要涉及的还是增值税。从2009年1月1日，我国在全国范围内实施了增值税转型，这有利于实现真正的“彻底退税”。但由于大部分劳务，尤其是生产性劳务还没有纳入增值税的征收范围(征收营业税)，这会产生无法抵扣的问题，因此应进一步扩大增值税的征收范围。随着我国劳动密集型产品出口市场的渐趋饱和以及我国在劳动力成本方面优势的弱化，今后应优化出口产品结构，扩大服务贸易，增值税转型和扩大范围改革将有利于我国产业结构和出口结构的完善。另外，不合理的税收优惠政策容易产生少征多退现象，形成事实上的“出口补贴”，因此还要进一步清理增值税的减免税优惠，为出口退税政策的实施打下良好的制度基础。

(三)完善出口退税的负担机制

出口退税的负担机制应贯彻权利与义务对等原则。从市场经济国家的经验看，出口退税的负担机制与税收分享体制基本是一致的。凡是增值税全部作为中央税的国家，出口退税一般由中央财政负担;增值税作为共享税的国家，通常先从增值税中扣除出口退税，剩余的部分再由中央与地方分享。我国增值税作为共享税，现行的中央与地方75:25的增值税分享体制和中央负担出口退税基数和增量92.5%的出口退税体制，使地方政府在出口产业中获得的增值税收入往往大于其负担的出口退税。利益分享与责任分担不对称，使地方更有动力发展出口产业。由于增值税实行多环节征收，但在最终出口环节退税，在实践中分清各个环节地方政府获得增值税收入的成本太高，因此在现有体制下无法做到真正的权责对等。从长期来看，随着我国税制结构的调整，增值税比重降低后将增值税作为中央税才能从根本上做到权责对等。

(四)建立高效的出口退税管理机制

目前，我国出口退税的管理体制不够完善，这突出表现在出口退税周期长、出口欠退税、出口骗税问题时有发生。在实践操作过程中，出口退税实施不到位会影响到出口退税政策的实际效果。从出口退税的管理实践来看，可以从三方面着手:一是改“征退分离”为“征退合一”。我国对收购货物出口的外(工)贸企业实行“先征后退”办法，征退税地区和机关之间信息不对称，难以堵塞骗税漏洞。可以考虑借鉴英国、法国、希腊等国的经验，对外贸企业收购出口实行“免税采购”制度，即外贸企业在收购出口货物时，向生产企业支付不含税价款，由生产企业按“免、抵、税”办法出口退税事宜，实现征退税管理的一体化。二是应通过加强源头监管、过程监控和事后检查，实现出口退税全程管理精细化。在源头监管上，实行企业分类管理，引入退税评估机制;在过程监管上，加强单证审核，通过与内部征税机关、稽查机关和外部海关、外汇管理部门之间的信息共享提高管理效率;在事后检查方面，日常检查与税务稽查双管齐下，加大对出口骗税的惩处力度。三是建立出口退税“滞退金”制度。在英国、意大利、希腊等国家，对于不能及时退税的，规定了滞退金制度。如希腊法律规定，税务机关必须在收到申请后1个月内办完退税，否则支付一定滞退金。

［1］陈林，朱卫平．出口退税和创新补贴政策效应研究［J］．经济研究，2008(11)．

［2］张斌，高培勇．出口退税与对外贸易失衡［J］．税务研究，2007(6)．

［3］王晓雷．对外经济均衡、产业结构升级与我国出口退税政策调整［J］．税务研究，2007(6)．

［4］邓毅．建立高效的出口退税管理机制提高出口退税管理效率［J］．涉外税务，2004(8)．

F810

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1002－2880(2010)12－0155－03

许玉红(1972－)，女，山东师范大学管理与经济学院，副教授，硕士研究方向:国际贸易理论与政策。

(责任编辑:刘润婉)