基于延长“人口红利”的政策优选分析*

黄永香

（娄底行政学院，湖南娄底417000）

基于延长“人口红利”的政策优选分析*

黄永香

（娄底行政学院，湖南娄底417000）

延长“人口红利”，必须适当地进行政策调整，针对我国人口的现状，我们应抓住当前我国劳动年龄人口比例大、人口抚养比相对较低的“人口红利”时机，通过人口、投资、收入分配、消费、金融、公共管理等多政策的协调有效调整，为投资增长和资本形成创造充分条件，促进经济社会协调可持续发展，弥补因未来人口抚养比升高所带来的“人口负债”。

人口红利；人口负债；政策

“人口红利”是由生产与消费的差异与人口年龄结构变动相互作用而产生的（Bloometa 1.，1998；Mason，200；Bloometa 1.，2002）。人口转变的过程由“高出生率、高死亡率、低自然增长率”的模式(第一阶段)，经“高出生率、低死亡率、高自然增长率”模式(第二阶段)的过渡，最终发展到“低出生率、低死亡率、低自然增长率”的模式(第三阶段)。在第一阶段和第三阶段，少儿抚养比和老年抚养比较高，形成所谓的“人口负债”。在第二阶段，会形成一个有利于经济发展的人口年龄结构，并会持续较长一段时间，总人口“中间大，两头小”的年龄结构，使得劳动力供给充足，而且社会负担相对较轻。人口年龄结构的变化将带来劳动力增加、储蓄增长等，从而引起的经济增长就是“人口红利”。根据人口转变分别通过劳动供给和资本形成而对经济增长产生影响的不同机制，“人口红利”又可以分为“第一人口红利”和“第二人口红利”（Masoneta 1.，2004）。“第一人口红利”是指由出生率下降所带来的劳动年龄人口比例提高和劳动供给增加，而人口总体负担相对较轻的人口转变过程所推动的经济增长。“第二人口红利”是指作为具有经济理性的个人、家庭和政府，其个人行为和公共政策针对人口年龄结构预期变化会对产出与消费做出生命周期内的安排，在劳动年龄人口比例不断升高的特定人口转变阶段，这种理性行为的结果表现为高水平的国民储蓄率和资本供给，发挥推动经济增长的作用。

一个国家或地区如果恰好处于人口年龄结构最富生产性的阶段上，并且能够对这种人口红利加以充分利用，经济增长就可以获得一个额外的源泉，创造经济增长奇迹。但是，人口红利并不能脱离人口转变所处的政策环境而独立存在，进入有利于经济增长的人口年龄结构阶段，或者处在这样的阶段而实际利用“人口红利“促进经济增长，都不是自然而然的，需要具备和创造一系列条件。如对资本积累具有促进作用的养老保险筹资模式、灵活的劳动力市场和高效的金融市场、以及有助于促进协调可持续发展的经济政策(Bloom，Canningetal.2002)。

一、合理调整人口政策

现行计划生育政策的实施，人口增长类型由五六十年代的高出生率、低死亡率、高增长率，转变为70年代以后低出生率、低死亡率、低增长率，人口转变完成。同时也人为地划分了农村与城市的生育政策差别，极有可能影响了城市化进程，形成了地区间、城乡间、民族间的人口政策的多样性。现行生育政策还带来了若干伴生现象，如出生婴儿男女性别比升高，全国第五次人口普查（2000年11月1日）的资料公布：我国出生人口性别比已经高达116.9，超过公认的正常标准，0至9岁人群中男性比女性多1277万，性别比失衡将使未来少年儿童成长处于不正常的“性别生态”环境中，影响其心理和生理的正常发育。如人口老龄化日益严峻，我国目前有65岁以上老人有9000万人，2030年中国的老龄人口将达3.57亿，2050年将达4.39亿，届时约占总人口的25%，与此同时，我国生产力还不发达，养老保障问题突出，劳动人口的减少，需要人赡养的老人增多，中青年负担增加等问题，都会成为经济发展的绊脚石。还有如城市和农村人口反比例增长，城市居民实行“一胎制”，而广大农村地区“二胞胎”，由此造成人口素质的逆淘汰，计划生育引发了部分道德问题，社会上出现包二奶、假离婚甚至借腹生子现象等。

由人口政策带来的人口数量、结构、素质不协调问题，对“人口红利”的充分利用和延长构成挑战，从长期看，应该稳妥和适度地调整人口政策，使人口年龄结构、性别结构、素质结构协调发展。第一，转变政策基础，从两种生产到可持续发展的科学发展观的转变，拓宽人口管理服务的领域，建立多部门联合的人口信息系统，提供比较准确的数据依据，使人口政策科学化、人性化；按照人口发展的客观规律，将人口发展规划容纳入经济社会发展战略和总体规划。第二，加大人力资本投入，用于增进人口身体素质的医疗卫生保健投资、用于提高人口文化教育素质的各类教育投资应快速增长。第三，反思与国际接轨，运用以往成功的经验和做法稳定现行生育政策，积极地借鉴发达国家在人口发展领域的经验。依法行政，政府要进行利益调节机制。国家通过教育政策、经济税收政策、社会福利政策和公共卫生政策间接地调节生育率、延长预期寿命。第四，人口管理的内容市场化取向与“小政府”的公共管理取向要匹配。微观主体家庭在核算生育的投入和产出时做出生还是不生、生几个的选择。政府在生育政策上通过制度建设来达到人口增长的自然减缓，最终由“市场生育”取代“计划生育”，人口与计划生育工作者也将完成工作观念和思维方式由管理到服务的转型。第五，加快西部地区和少数民族地区的人口转变。西部大开发地区和少数民族地区应走人口资源环境可持续发展道路，实现以经济发展和人口质量为核心的民族繁荣，摆脱人口增长-环境退化-贫困的恶性循环。在人口数量达到峰值时，调整人口政策在东中西部地区和民族区域之间基本一致。

二、有利于后续发展的投资政策

投资政策，主要是指政府为了实现预期的宏观经济效益和社会效益，促进社会经济协调、稳定、可持续发展，将一部分公共支出转化为公共资本以满足社会公共需要的政策措施。在我国，政府投资对经济增长、区域经济布局、农村基础设施建设以及产业结构变动都具有举足轻重的影响。我国政府投资政策的科学制定和实施对于“人口红利”的充分利用和延长起着决定性的作用。

第一，按照公共财政的要求重新确定政府投资定位。政府投资的职能定位必须从“以经济建设为主导”向“实现基本公共服务均等化为目标”的转变。统筹财政预算内安排的基本建设支出（包括增发长期建设国债形成的国债项目投资）和纳入预算管理的政府性基金、土地出让金、各项收费、社保基金、地方政府性负债融资等用于固定资产投资的政府投资；积极调整政府投资结构，划清政府与市场边界，厘清政府投资重点，当前的重点应该是公益性和公共基础设施建设。

第二，推动政府投资实现三大转变，即由城市转向农村，由基础设施转向社会公共事业、生态建设和环境保护，由经济建设转向科学发展。

第三，利用国有资本经营预算资金承接政府投资经济建设职能。从财政预算内安排的基本建设支出和纳入预算管理的用于固定资产投资的政府投资中剥离有效益的经营性项目，转由利用国有资本经营预算资金安排。利用国有资本经营预算资金支持关系国家发展战略的经营性项目建设，要注意根据国家发展战略调整和市场经济运行规律，实现国有资本的有进有退。

三、差距缩小的收入分配政策

当前，我国收入分配领域存在的主要有三个问题阻碍“人口红利”的有效利用。首先是两个比重偏低，即劳动报酬在初次分配中所占比重和居民收入在国民收入分配中所占比重都偏低，前者由1990年的53.4%下降到2007年的41.4%，后者由1995年的67.3%降低到2007年的57.5%。其次是分配关系不合理，表现在城乡之间、行业之间、地区之间以及群体之间收入差距大。城乡居民收入差距仍维持在3.3倍左右；目前我国收入最低行业与收入最高行业的收入差距高达15倍；最富地区与最穷地区收入相差2.68倍；少数企业高管薪酬水平与社会平均工资相差上百倍，个别的相差上千倍。再次是分配秩序不规范，表现在一些用人单位拖欠克扣劳动者工资，同工不同酬；一些要素市场收入分配失范，等等。因此，财富集中在企业、政府和少数人手中，普通劳动者收入低，待遇差，失业率高，消费能力弱，经济不能协调持续发展。

有关收入分配制度改革出台过很多政策措施，基本都是治标性质的，普遍带有“头痛医头、脚痛医脚”的色彩，现在已经到了必须从根本上解决这个问题的时候了。首先必须重新梳理解决收入分配问题的基本思路。即收入分配问题的解决必须与宏观经济和社会发展的调整变化紧密结合起来，确立一个高层次、广视角的解决我国收入分配问题的基本思路，以转变经济发展方式、调整经济结构、深化改革经济社会体制以及建设社会诚信制度等为依托，做好四方面衔接，即在转换经济发展方式中促进增加社会财富；在调整经济结构中调整国民收入分配结构；在深化经济社会体制改革中深化收入分配制度改革；在清理整顿人力资源、资本等要素市场交换行为中规范分配行为和秩序，通过标本兼治来逐步解决分配领域的三大问题。然后抓好标本兼治措施的贯彻落实。重点包括以下几方面：转变经济增长方式，变粗放型为集约型科学生产，提高劳动密集型产业的技术含量，推行产业产品升级换代，把低附加值产品逐渐变为高附加值产品，增加社会财富，把收入分配的蛋糕做大；逐步降低我国经济对外出口的依存度，控制并减少国外经济波动对我国经济发展特别是对我国外向型经济劳动者收入的影响；大力加强对非公有经济的扶持力度，进一步打破城乡分割的管理体制，实施打破垄断的各项措施，为中小企业、私营企业等的正常发展创造有利条件，缩小其与大型企业、国有企业的收入差距；加大文化建设力度，全面建立社会诚信制度，为规范分配秩序创造有利环境，促进减少并纠正做假帐、违反劳动合同和拖欠工资等现象。最后抓好分配问题的重点突破。当前要狠抓收入差距过大这一问题，重中之重是提高低收入者收入，把提高农民、农民工和灵活就业人员以及企业退休人员、下岗、失业人员等低收入群体的收入水平作为重点，通过调整国民收入分配结构，加大财政转移支付和增加对社会保障基金投入的力度，增加对“三农”、科技、教育、卫生、文化、社会保障、保障性住房、节能环保等方面和中小企业、居民消费、欠发达地区的财政资金支持，完善农业补贴和价格支持制度，提高主要粮食品种最低收购价格水平，提高最低工资标准、各类社会保险标准，建立普通职工工资增长机制等来实现；其中，对建立职工工资正常增长机制的劳动密集型中小企业应实施税收优惠政策，减轻其负担和压力，引导和鼓励其给员工增加工资。同时，着力调控过高收入，对那些企业高管的过高收入，某些垄断行业的过高收入，要加强监管和调控，控制其收入的不合理增长。通过这些措施，在近期内使低收入群体的收入得到提高，使城乡、行业、群体之间收入差距扩大的趋势基本得到遏制。此外，还要整顿分配秩序，查处拖欠、克扣劳动者工资等行为，清理整顿乱发、滥发津贴补贴福利待遇等行为；打击非法收入，包括一些官员以公权谋私利的贪腐行为，行贿受贿、制假售假、制黄贩黄等谋取暴利等行为。

四、优化利用资本的金融政策

“人口红利”只是一个相对短暂的历史机遇，而要将这较短的而又潜在的机遇转换为现实的经济增长，必须辅之以及时有效的金融政策的调整。主要从三方面设计：

第一，解决就业问题的金融政策选择。一是鼓励创业，增加就业岗位。政府需要努力改善创业环境，鼓励社会多创业,支持劳动者自主创业，为创业者在小额信贷、社保补贴等方面提供政策保障，以降低人们创业的风险。二是扩大就业，增加居民收入。政府应加大对吸纳劳动力容量大的企业的财政政策扶持力度，做到改革与安排就业和财政扶持力度紧密结合，并通过增加公共投资项目和落实减税政策来扩大就业和控制失业率，逐步建立完备的社会保险体制，解除他们的后顾之忧。三是调整优化财政结构，帮助失业下岗人员再就业。调整和优化财政支出结构，适当压缩对企业的直接补贴和事业费支出，增大对下岗职工再就业的扶持力度，再辅之以对失业人员和下岗职工能力培训，防止“人口红利”的流失。

第二，农村剩余劳动力的充分利用和有效转移的金融政策选择。中国“人口红利”的“大头”在农村，从某种意义上讲,收获“人口红利”程度大小取决于农村剩余劳动力问题的解决。在金融政策上首先应考虑充分利用劳动力资源，发展农村和农业,要加快农村经济结构调整，降低农产品加工企业的增值税税负，切实减轻农民负担，加快农村税费改革进程，逐步减免农业税收，对落后地区考虑全额返还“两税”增量部分，定向用于农村义务教育，对农用生产资料实行退税等。其次要进一步“开放城市”，保证农村剩余劳动力有效转移，清理和取消对农民工的歧视性政策和不合理收费，制定各种符合农村人口在城市工作、学习和生活的金融政策，实现“人口红利”的大面积丰收。

第三，建立和完善社会养老保障体系的金融政策选择。“人口红利”不是免费的午餐,在享受“人口红利”之后，我们将面临较大的养老压力。“未富先老”是中国老龄化的最大特点。由于人口流动带来的未来农村老化程度高于城市是中国老龄化的第二个特点。中国要建立可持续的养老保障模式，只有利用劳动力市场，把农村进入城市的劳动者吸纳到城镇养老保障体系中来，是解决养老负担过于沉重的一个可行办法。所以，推动农村劳动力流动，让大量年轻的农村劳动力逐步加入养老体系，才有利于养老体系可持续发展。

五、健康可持续的消费政策

扩大消费需求都是当前宏观政策的重要着力点，也是维护消费者主权、防止消费者利益受损失、提升城乡居民生活质量，使广大人民群众分享经济发展成果、充分利用和延长“人口红利”的必然选择。

从近期消费政策导向来看，应以农村和城市居民中低收入阶层为主，高收入阶层为辅。具体措施上，首先是缓解预期因素对消费增加的制约。一是改革措施分轻重缓急，分别确定明确的时间表,看准了的改革措施,要立刻付诸实施,不要反复。二是较大幅度提高国家能够控制的工资水平,带动其他部门和行业工资水平的提高。提高工资水平受到国家财力限制时，可以考虑给予有能力提高工资水平的地区或部门适当的政策。三是加强收入的结构型调控，加大转移支付的范围和力度，提高低收入阶层的消费水平。四是采取多种手段,让物价水平稳定，降低波动幅度,保持居民平稳的购买欲望。另外,减免、降低、清理各种税收负担,改善消费环境，同时引导生产厂商让利，降低消费门槛,刺激城镇居民中高收入阶层的消费。

从长期来看，应着眼于以下消费政策体系：第一，增加居民收入是消费稳定增长的关键,只有居民收入的稳定增长,才能从根本上刺激消费。积极运用财政政策和货币政策调控不同收入阶层的收入差距,尽快出台相关法规,把调控收入差距纳入制度化轨道上来,减缓收入分配差距对消费的影响。第二，深化改革是消费稳定增加的必要条件。继续改革,建立规范、透明、适应市场经济要求的经济管理体制,形成一种正常的消费实现机制,减少消费环境不好对消费的制约。促进产业结构升级,提高有效供给,站在消费者立场上,进行市场细分,区别不同收入水平、不同消费心理和不同消费习惯的消费者开发产品。政府要在政策上支持引导,企业也要主动研究参与,以供给促消费。第三，对城市和农村实行不同的消费政策。对城镇居民的消费政策,必须围绕预期约束采取措施,同时必须区分不同收入阶层的消费心理和消费习惯,采取不同的消费政策,不加区别的消费政策很难奏效。农村消费政策的关键是增加收入、减轻负担。增加收入可以有几个途径:一是重视农业科技,提高产出效率;二是提高农产品生产和加工的组织化程度,改善贸易条件,提高农产品商品率;三是调整农产品结构,实行加工增值;四是加速农村工业化和城市化进程,改善收入结构,转变农村生活方式。减轻负担关键上是从根本上压缩基层机构、人员和经费的“需求”,加快基层政治体制改革。第四，减少对居民消费的直接干预,充分运用价格、利率、税收、工资等经济杠杆,间接地影响居民消费,使之符合宏观经济运行的总目标。同时,应从总量调控转向结构调整,通过不断改善居民消费支出结构,以此来促进产业结构的优化。

六、维护公民权利的公共管理政策

目前，我国有些政府公共管理政策在目标、内容上不能体现大众公平，有些追求利益部门化，有些在制定和执行过程中存在矛盾冲突，有的政策封闭运作，没有很好的维护公民权利，间接导致“人口红利”流失。

正确的政府公共管理政策是政府行政管理各项工作成功的重要前提。为此必须建立健全政府公共管理政策的“四民”机制,使政府公共管理政策科学化、民主化、法制化。了解民情。通过调查研究、信息反馈、批评建议等各种手段和渠道,深入细致地切实掌握广大人民群众的基本情况、大多数情况、全面的情况,切不可偏颇,更不能根据领导或自己的需要进行取舍。反映民意。运用科学手段和民主方法等各种形式,把广大人民群众的意志表达出来,反映上去,而且是民众最真实、最根本的意志。集中民智。人民群众是人类历史的创造者,一切智慧和力量都来源于人民群众。因此,广泛地虚心向人民群众学习,把他们的聪明才智、智慧力量集中起来,为我国社会主义建设服务。珍惜民力。我国是一个发展中国家,虽然总体上进入小康社会,但极不平衡不全面。因此我国的政府公共管理政策一定要实事求是,量力而行,因地制宜,切不可脱离实际,更不能为了政绩工程、面子工程、形象工程而劳命伤财。各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序,建立社情民意反映制度,建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度,完善专家咨询制度,实行决策的论证制和责任制,防止决策的随意性。

C92

A

1009-3605（2010）06-0066-04

＊本文系湖南省哲学社会科学基金项目《人民内部矛盾发展的新态势与新型化解机制研究》的阶段性成果，项目编号：YBA027

2010-08-16

黄永香，女，湖南娄底人，湖南娄底行政学院经济学副教授，主要研究方向：人口经济学、就业理论。

责任编辑：王习贤