浅议中国旅游消费者权益保护法律制度的完善

刘淑娟

（湖南涉外经济学院，湖南长沙410205）

浅议中国旅游消费者权益保护法律制度的完善

刘淑娟

（湖南涉外经济学院，湖南长沙410205）

论文从理论视角和现实需要两个方面，探讨了旅游消费者权益法律保护的必要性，分析了我国旅游消费者权益保护制度的缺陷，并从制定和颁布《旅游消费者权益保护法》、完善旅游合同制度、强化消费者协会和行业协会的合作与协调等三个方面，探讨了旅游消费者权益保护法律制度的完善问题。

旅游消费者；权益保护；法律问题

作为一项朝阳产业，旅游业在各国国民经济发展中占有重要的地位。由于旅游资源丰富，我国旅游业在改革开放之后得到了迅速发展。然而，由于受各方面因素的影响，旅游消费者权益保护问题随之暴露出来。旅游消费者是旅游产业的服务对象，是旅游产业发展的动力之源。旅游消费者的合法权益如果得不到有效的保护，必将影响人们出游的积极性，进而影响着未来旅游业的发展。因此，有必要采取一系列积极措施，强化对旅游消费者权益的保护。

一、旅游消费者权益法律保护的必要性

（一）基于理论视角的分析

首先，对旅游消费者权益的法律保护，是推动旅游业发展的需要。如果旅游者不能在旅游活动中获得精神上的愉悦和满足，合法权益不能得到有效保护，势必打击他们的旅游兴趣。同时，旅游消费者权益的受保护程度，是衡量一国（或地区）旅游产业发展水平的重要标志。

其次，对旅游消费者权益的法律保护，是旅游消费者之要求。根据自然法学派的观点，法的终极目的是追求公平与正义。由于信息不对称等问题的存在，旅游消费者处于相对弱势地位，而旅游经营者却往往利用自己的信息优势来谋取不正当利益。随着国家旅游法制建设的不断健全，维权意识的普及，旅游者在旅游活动中更加重视对自身权益的保护。

（二）基于现实需要的分析

首先是旅游安全得不到保障。旅游活动是旅游者在异地完成的，内容复杂广泛，包括吃、住、行、娱、购、游等多个方面。因此，旅游经营者的安全意识尤其重要。旅游安全包括旅游者人身安全和财产安全，这是旅游消费得以完成以及旅游目的得以实现的基础。然而，实践中普遍存在旅游经营者，以及其它相关旅游服务提供商的旅游安全意识不强，旅游安全事故时有发生的问题。

其次是旅游信息知情权屡遭侵犯。知悉真情权是旅游消费者基本权利之一。旅游经营者经常凭借其优势地位，发布虚假广告、散布虚假旅游消费信息，形成“生产者主权”，使旅游者听从他们的旨意，侵犯旅游者的知悉真情权。

再次是公平交易权未受尊重。部分旅游服务企业，特别是部分小旅行社在签订旅游合同时信口承诺，但在实际服务中却又以各种借口推脱责任，甚至存心欺骗旅游者，使得旅游者付出了规定的旅游费用却得不到相应的服务。例如，任意降低接待标准，任意削减旅游景点、增加游览费用，等等。

最后是受尊重权被漠视，购物权被随意侵犯。在实践中，侵犯旅游消费者宗教信息自由和民族习惯的行为屡见不鲜，有的在与游客发生矛盾时，采用粗暴的手段。此外，在旅游消费市场中，假冒伪劣商品屡禁不止。旅游者往往在毫不知情的情况下，购买假冒伪劣商品馈赠亲朋好友，或者珍藏。一些导游或旅行社，为了自己的私利而故意误导游客，从中捞取回扣和好处费，构成对旅游者购物权的侵害。

综上所述，旅游者权益保护对旅游者、旅游企业、旅游业具有重要的意义，也表明强化对旅游者权益保护的必要性和紧迫性。

二、我国旅游消费者权益保护的制度缺陷

在我国旅游业高速发展、业内竞争全面展开的今天，以政府政策指导为前提、以公法为主体的旅游立法思路更多地是要将注意力放在如何更快速地促进旅游产业的发展上，而很难顾及旅游消费者权益的保护问题。这其中存在的缺陷，主要表现为以下几个方面：

首先是旅游基本法的缺失。旅游基本法是旅游法律规范体系中的“宪法”，处于主导地位。它规定着一国发展旅游业的根本宗旨、基本原则，并对旅游活动中各主体根本性权利义务做出原则性的规定。但是在我国，如此重要的旅游基本法，从1982年起草至今仍在酝酿当中。可以说旅游基本法的缺失，是我国旅游法律体系的重大不足，它对旅游消费者权益保护产生的不良影响，主要表现在两个方面：一是导致旅游消费者权益保护缺乏直接法律依据；二是导致旅游立法缺乏法律权威性，致使其法律效力差、贯彻执行的难度大。

其次是《合同法》之不足。在我国地域广阔、旅游者众多、执法资源有限的国情下，完全依靠旅游执法机关实现市场秩序的规范和旅游者权益的保护是相当困难的，甚至是不可能的。只有让旅游者依据旅游契约来主张自己的权利，追究非法经营者的法律责任，才是推动我国旅游业发展的不竭动力，同时也是提高旅游经营者风险意识，增强其法治观念，提高经营层次的根本方法。但是，目前我国的旅游合同可以说是无名合同，现有的旅游法律法规，也没有对旅游合同做出明确规定。实践中，旅游合同主要采用格式合同的形式，对于合同的内容，旅游者不能因自己的特殊情况做出修改，只能概括地表示接受或者不接受，这有违合同的公平自愿原则，不利于对旅游者权益的保护。

再次是旅游争议处理存在欠缺。《旅游投诉暂行规定》的颁布，确立了旅游投诉制度。新的《旅游投诉处理办法》已经2010年1月4日国家旅游局第1次局长办公会议审议通过。自2010年7月1日起施行。旅游投诉虽然在解决旅游争议、保护旅游者权益方面发挥着积极作用，但其在具体实施过程中，仍然存在很多缺陷，而其处理结果也并非最终决定，即经过旅游投诉处理的争议还是有可能被提起诉讼，这就减少了旅游投诉的权威性。旅游诉讼方式因为程序烦杂、费用高昂等原因，因而并不是解决小额旅游纠纷的有效方式，不是旅游者争取权益保护的首选。

三、旅游消费者权益保护法律制度的完善

维护旅游消费者群体权益的最有效方法，就是迅速构建起一套完善的旅游消费者权益保护法律制度。主要是要在借鉴国外成熟立法实践经验的基础上，立足于我国旅游业的发展现状，充分考虑旅游消费的特点和消费者的权利诉求，在立法模式、立法内容以及机构协调等多个方面采取相应的措施：

（一）制定和颁布《旅游消费者权益保护法》

旅游立法是旅游业发展的必然产物，其宗旨是制定调整旅游活动关系的一系列法律规范，以保证旅游事业健康发展。从我国的情况来看，《旅游法》的制定从20世纪80年代中期就开始了。早在1982年国家旅游局就组织专家成立了《中华人民共和国旅游法》起草领导小组和工作小组，并于1985年年底提交了第一稿送审稿。但时至今日，尽管历经多次修改完善，其体例、构架、原则精神等基本成熟。但因工作的复杂性，旅游法至今尚未出台。

旅游者是旅游活动的主体，其合法权益能否受到有效保护，事关旅游业能否健康发展的大局。《旅游者权益保护法》通过立法上权利义务的不公平配置，力求实现实质平等和结果公平，单方面地赋予旅游者权利、单方面地赋予经营者义务，权利本位向旅游者倾斜。制定这方面法律，主要是要规定旅游者享有哪些权利，如何行使这些权利以及在其正当权利受到侵犯时，如何寻求法律保护。同时，还要规定，旅游企业和政府有关主管部门在保护旅游者合法权益方面应履行哪些义务，承担哪些责任。参照消费者权益保护法的结构，笔者认为，旅游者权益保护法应包括两个重要的部分：一是总则，主要是关于旅游者合法权益保护的原则性规定，即关于旅游者合法权益保护的基本纲领和实施任务，从而规定出政府的任务，政府及企业的责任和消费者的地位，发挥纲领性和指导性的作用；二是关于旅游者合法权益保护的一般性法律规定，主要是有关实体的权利和义务的规定，即：旅游者的权利和旅游经营者的义务、国家对旅游者合法权益的保护、旅游者组织、争议的解决以及侵犯旅游者合法权益的法律责任。具体应包括旅游消费者的实体权利、争议解决机制、侵犯旅游者权益的法律责任等三个部分。

（二）完善旅游合同制度

旅游行为本身是服务消费，消费者和旅行社（或其它服务提供者）构成了旅游行为的主体。在主体之间由于法律地位平等，所以更多地表现为一种纯民事法律关系。我国旅游行业立法大都为公法性质，强调政府对旅游行业的调控，缺乏在民事层面上对旅游消费者权益的保护。作为明确旅游经营者与旅游者权利与义务的重要依据，旅游合同是消费者保护自身权益的最有效武器。

旅游合同是兼具承揽、委托、行纪、居间等性质，但又是有别于传统民商事合同的新型服务合同。在实际运用中，如果仅仅用委托合同来规范、调整包含复杂权利义务关系的旅游合同，不仅针对性不强、可操作性差，处理难度也比较大，而且势必造成对法律适用的复杂化，因而不利于争议的解决和法律的适用，影响法律的统一和尊严，也不利于保障旅游合同主体双方的合法权益。由于旅游合同的特殊性，旅游过程中存在诸多不可预见因素，许多旅游服务中出现的现实问题，在现行法律制度中没有明确的规范。而有名合同的详细规定，可以为旅游合同的订立、履行及旅游合同纠纷提供更加具体明确、更具针对性的法律依据。鉴于旅游消费行为的特殊性，以及旅游者在合同纠纷中的弱势地位，学术界对旅游合同违约应该适用精神损害赔偿的呼声越来越高。立法是现实矛盾的一种诉求体现，旅游合同违约赔偿不公的现象，必将在未来旅游合同法律中加以解决。但在旅游合同违约赔偿中，应注意三个方面的问题：一是旅游合同违约的精神损害赔偿的适用条件应予以严格限制，如主体只能限于旅游者，而不包括旅游营业人；旅游者的精神损害是真实的，并达到一定的严重程度；旅游营业人具有故意或重大过失，等等；二是对精神损害赔偿的使用情形做出明确的规定；三是将精神损害赔偿金额限定在一定范围内，如对赔偿金额的上限做出规定，便于合同纠纷的解决，避免权利的滥用。

（三）强化消费者协会和行业协会的合作与协调

我国国内与旅游消费者权益保护相关的社会团体主要有两个，即：中国消费者权益保护协会和中国旅游协会。中国消费者协会，是由政府有关部门发起，经国务院或地方各级人民政府批准依法成立的社会团体；而中国旅游协会，则是由中国旅游行业的有关社团组织和企事业单位在平等自愿基础上组成的全国综合性旅游行业协会，接受国家旅游局的领导。其宗旨是遵照国家的宪法、法律、法规和有关政策，代表和维护全行业的共同利益和会员的合法权益，开展活动，为会员服务，为行业服务，为政府服务，在政府和会员之间发挥桥梁纽带作用。

强化消费者协会和旅游协会之间的合作与协调，具有重要的意义：首先，消费者协会和行业协会之间的协调，更能使消费者和经营者处于相对平等的地位，使调解能在平等的基础上展开；其次，中国消费者协会和旅游行业协会的协调机制，有利于实现利益的平衡，进而有利于推动社会的发展，从而为社会公共利益最大化的实现发挥积极作用。但是，在建立协调机制的过程中，应注意三个方面的问题：一是要改变消协的半官方性质，实现其完全自治；二是注重转换政府角色，减少对消协的行政干涉；三是明确行业协会的性质和职责。

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1009-3605（2010）06-0073-03

2010-08-24

刘淑娟，女，湖南永州人，湖南涉外经济学院法学部讲师、法律硕士，主要研究方向：旅游法学。

责任编辑：孟毅辉