从北宋转运使制度的演变看北宋中央集权制度的发展

柴 鑫

(内蒙古大学历史系,呼和浩特 010030)

从北宋转运使制度的演变看北宋中央集权制度的发展

柴 鑫

(内蒙古大学历史系,呼和浩特 010030)

转运使制度是北宋在处理中央与地方关系的过程中逐步形成并发展的。宋代的“路”级行政体制是后世行省制度的前身,而“路”则与北宋转运使制度息息相关,因此,转运使制度在北宋的建立与演变实际上反映了北宋不同于以往朝代的新的中央集权制度的发展模式。

转运使;制度化;分权

宋太祖建立北宋以后,为禁绝五代以来“权在方镇,征伐不由朝廷,怙势内侮。故王室微弱,享国不久”(《长编》卷二九,端拱元年十二月,662页)的现象,采取了一系列措施加强其中央集权,改变传统的中央地方行政架构,总体来说,宋太祖和宋初统治者一直采取“稍夺其权,制其钱毂,收其精兵”的方针来协调地方行政机构与中央政府的关系。太祖及后续帝王确立的一系列制度并不是一蹴而就的,而是经过了一系列动态的过程才得以确立。在此期间,北宋统治者在摸索中前进,从政治史的角度来说,北宋以后,中央与地方在各方面具体政务的运作中走向一体化,皇帝本人也走到了处理国家政务的前台。“朝廷 (皇帝与宰执为首)—州县—百姓”架构下的国家形态基本成型[2]。在北宋这种不同于前朝的新的中央—地方政治架构中,转运使的地位显得十分突出,自北宋初至北宋灭亡,转运使的设置由不固定到固定、由军事到行政,其权责不断被扩大,其后又被提点刑狱司等地方职官分割,显示出北宋中央集权制度的不断成熟。

转运使一职最早出现在唐代中叶,经历了唐后期以及五代的演变,为北宋统治者沿承[3]21。在北宋统一全国的军事征服过程中,即置转运使。当时之转运使,纯为军事性质,其任务是筹集军需粮草,使职与地方行政无关。使职随事而命,名称不一,或曰随军转运使,或曰军前转运使[4],转运使当时尚属临时委派的官员,而非常置之职。有资料显示,至迟在乾德元年(963年),北宋政府已经在江淮地区设置了包括盐业管理,以及控制对茶叶销售的专卖等为主要职责的转运使一职[3]21。至乾德三年 (965年),“置诸路转运使”,以转运使掌一路财赋,转运使由主军饷而转向负责地方租赋,转运使逐渐变为地方行政长官 (根据戴扬本的博士生论文《北宋转运使考述》,随军转运使实际上在宋初统一战争后仍然设置,即其他战争中临时的随军军需置办官。并且他还认为随军转运使和作为地方行政长官的转运使并不是沿承和演变关系,二者为并行职务)[4]。虽然对于随军转运使和转运使之间的沿承关系存在与否尚有存疑和争论,但从转运使初设的职能来看,宋初统治者很可能受随军转运使随军负责钱粮职能的启发而设置地方转运使。在北宋立国之初,局部的统一战争尚未结束,此时设置的转运使虽然是地方行政长官,但并没有成为定制,可以视作一种临时的加强对地方控制的举措(戴扬本:《北宋转运使考述》,56页:“沈伦于乾德元年受命经营者,实为陕西而非京西,几可为定论。不过,我们也还要看到,沈伦所受虽曰一转运使,其定义当与我们讨论的作为一路监司的转运司路之转运使当有所区别,遑论其治理的行政区划是否等同后来的陕西路。考虑到太祖此时尚未有对全国进行行政区域的统一安排,故此时受命经营陕西,固然可以认为是太祖派驻重臣加强对地方的控制之举。”)并且其设置与随军转运使一样,具有浓重的军事色彩。当北宋前期的国内战事结束,政权相对巩固后,摆在统治者面前的主要任务便是确立北宋中央政府的地位,摆脱唐末五代以来中央权威衰落的局面,形成一个有效的机制,制约乃至收回地方节镇的权力,进而将这种机制制度化,防止新的割据局面的出现。与采取“杯酒释兵权”等步骤收回石守信等北宋禁军将领的权力不同 (不能把“杯酒释兵权”与削夺地方节度使的职权简单地等同,事实上,“杯酒释兵权”只是对付宿将典禁军的手段,削夺的是禁军宿将的职权。而对付地方藩镇远比对付禁军宿将要复杂得多),面对留驻地方的各类节度使,北宋统治者并没有采取过激手段,而是步步为营,通过逐步改变地方行政结构的办法来“架空”原驻节地方的节度使。对于北宋统治者来说,在藩镇的军权、财权、司法权和人事权中,削夺军权看起来最为重要,但并没有触及割据的最根本条件——经济实力。从当时的形势看,北宋政权巩固,叛乱平定,兵威正盛,地方的军事叛乱在短时期内已没有复起的可能。所以,北宋统治者考虑的是从根本上杜绝地方割据,防止重蹈唐末甚至可以说是防止重蹈北宋前诸中央王朝的覆辙。

实际上,削减藩镇的步骤,最重要的办法是在经济上加以控扼,因此,直接控制地方经济收入,便是最根本,也是最为迫切的一个环节[1]。所以,北宋统一战争时在地方临时设立的地方转运使,其主要权责即是经度一路财赋,负责漕运及相关的事宜,并将地方收入上交中央,其以后正式设立的转运使名义上也都是负责财赋。而有效控制地方,也必须在传统的地方建置——州县的基础上另设机构,以实现对庞大帝国的治理,尤其是距离京师较远的“鞭长莫及”的地区。从汉唐的历史看,两朝也特别注意中央与地方的关系,并也设立相关的中间机构,但是如刺史、州牧、道等监察区最后都发展成州政府之上的一级地方行政机构,并导致了地方的分裂。所以,北宋建立之初,即设新的一级地方行政机构——路(北宋有两种类型的路,其中一种是在边境设置的军事性质的路,与本文讨论的作为地方行政机构的路无论在职权还是官员设置上都有很大不同,故不在本文讨论范围之内),以控驭地方,但北宋走的却是不同于汉唐的道路。在北宋的各路逐渐设置和定型的过程中,转运使是路的首设高级官职,实际上北宋最终形成制度的地方行政机构——路,就是以路级统治机构之一的转运使司为根据的[5]。当然,地方转运使从临时到固定需要有一个过程,由于地方藩镇节度使的影响尚未消除,许多原割据王朝任命的“伪命官”也不能马上夺其事权,所以,转运使这种临时的因事而立的官职在宋初政权巩固以后是以中央“见缝插针”的方式被安插在各路的。其具体做法是:仿乾德元年由湖南开始推行通判的做法,凡是新平复的地区,只要条件许可,概由中央任命转运使为权力象征[1]。此时的转运使,权责并未完全明确,有些“插”进去的转运使仅仅是一种中央权力的象征,且转运使任期较短,更换频繁。太宗朝时,随着中央与地方实力对比的变化,中央政府开始着手解决节度使问题,随着废除节度使支郡举措的成功,节度使对地方的实际影响基本清除,此后,地方的行政格局也基本形成。当时的各路及其转运使并未有明确的职责,“国初罢节镇统支郡,以转运使领诸路事,其分合未有定制”[1],但是作为战时临时设立的统数州财赋且能代表中央权威的转运使,其管辖路一级行政区划的权力一开始就十分明确。而早期各路转运使的职责则主要是“寄耳目,治财赋,集事功”。所谓“向使牧宰得其人,郡邑政行,僚吏事肃,编民不殆,外奸不生,又以能致郡邑政行,僚吏事肃者,莫若于转运使副也。……臣愚以谓,择县令、知县,莫若于知州、知军。取知州、知军,莫若于转运使副。制转运使副,乃系于朝廷……”[6]789。终北宋一朝,转运使的主要职责都是经度一路财赋,即如《宋史》卷一六七《职官》七所列举,“掌经度一路财赋,而察其登耗有无,以足上供及郡县之费”,但其在太祖、太宗两朝,为地方主要的行政长官,统摄州县,居于中央与地方之间行制衡之作用,却是事实,只是当时其权责没有十分明确而已,其权力亦有膨胀之势。转运使制度随着北宋路级地方行政体制的完善而成熟。宋廷一如其在中央采取的分权策略,一般在转运使副设转运副使,有时不置使置转运副使二而互不统属,即使是一正一副,其职责也是共掌一路财赋,有的路设的正副使资望不分伯仲,一样被朝廷倚重[4]。在转运使司外,宋廷在各路又置提点刑狱司分转运使司法权,置提举常平司,掌管水利、平仓等事及监察官员,又设安抚使司分管了原属转运使司负责的赈济灾民、查看灾区、报告灾情的事务。路级的四司之间的权责又有一定程度的互通,如除安抚使司外其他三司称“监司”并都有监察职责,但总体上说,路级行政机构以转运使主持财赋,其他三司分转运使额外之权的格局在宋真宗后逐渐形成。同时,除神宗元丰改制时以外,终宋一朝,始终没有放弃对转运使财赋转运的审计权,并且自南宋开始又出现了逐级申报财政的办法来对转运使的财权进行监督[7]。

从转运使一职的制度化进程和其发展的情况来看,北宋为平衡中央与地方州县的关系,防止新的割据出现,是颇下一番苦心的。从战时的临时转运使负责地方财赋,到设立转运使司经度财赋,掌管一路行政,再到以转运使司为中心的路级地方行政制度的成熟,我们看到了北宋相对于前朝较为完善的中央集权措施。掌管财赋的临时官员能够变为一路最重要的长官,也说明了北宋在加强中央集权上不同以往朝代那种以监察官员为主的平衡中央与地方的模式。北宋通过转运使集中财权到集中政权最后又分转运使之权的策略可谓获得了极大的成功,路级行政机构各级官员的设置也是后世行省制度的前身。当然,北宋前期那种“见缝插针”式的分散节度使职权的办法也给以后北宋“冗官”局面的出现埋下了隐患,那种转运使及其副手制约的制度也降低了地方行政的效率。但是,从政治制度模式革新的角度讲,北宋实际是汉唐帝国模式到以后明清帝国模式的一个过渡朝代,作为一个承上启下的朝代,它许多制度性的贡献尤其是在处理地方与中央的关系上,是应该值得我们肯定的。

[1]戴扬本.北宋初期转运使制度的演变 [J].中华文史论丛,2007,(1).

[2]刘后滨.政治制度史视野下的唐宋变革[J].河南师范大学学报:哲学社会科学版,2006,(2).

[3]戴扬本.北宋转运使考述 [EB/OL].中国博士学位论文全文数据库,2003.

[4]王丽.北宋转运使的设置问题探讨 [J].河南大学学报:社会科学版,2001,41(6).

[5]陈长征.北宋中央控驭地方的派出机构——路[J].山东大学学报:哲学社会科学版,2003,(2).

[6]陈靖.上太宗乞天下官属三年替移一年一考[G]∥宋朝诸臣奏议:卷七二.上海:上海古籍出版社,1999.

[7]方宝璋.宋代在财经上对转运使的监督[J].中国社会经济史研究,1993,(3).

(责任编辑:孙大力)

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1001-7836(2010)08-0007-02

10.3969/j.issn.1001-7836.2010.08.003

2010-05-25

柴鑫(1989-),女,陕西榆林人,2007级大学生。