论职务犯罪指定管辖的利与弊

申建贞,常丽娟

(郑州市惠济区人民法院,河南郑州 450045)

论职务犯罪指定管辖的利与弊

申建贞,常丽娟

(郑州市惠济区人民法院,河南郑州 450045)

近几年来,刑事司法实践中指定管辖的案件越来越多,特别是对涉及职级较高官员的职务犯罪案件,指定管辖几乎已成为一种趋于固定的模式。由于有关刑事案件指定管辖的法律规定不够完善,理论研究相对薄弱,导致指定管辖实践中的许多问题不能很好地得到解决。因此,结合现有法律规定和法理,兼顾现实需要与可能,对职务犯罪指定管辖实践中的问题进行深入分析和探讨,逐步加以改进和完善,就显得十分必要。

职务犯罪;指定管辖;规范化

近几年来,随着我国反腐败工作持续、深入地开展和检察机关查办的职务犯罪大要案日渐增多,为了有效排除案发当地的各种阻力和干扰,保证案件诉讼活动顺利进行,指定管辖作为检察机关可以采取的一种法律上的应对措施,对涉及国家官员,特别是高级官员的职务犯罪案件,由上级人民检察院乃至最高人民检察院指定异地检察机关立案侦查或起诉,并协调同级人民法院指定管辖的做法得到广泛而大量的应用。实践中,这种做法既呈现出好的方面,也暴露出一些弊端。本文笔者试通过对职务犯罪指定管辖利弊之分析,构建职务犯罪指定管辖之规范,不当之处,有待商榷。

一、职务犯罪案件指定管辖的现状

职务犯罪案件的指定管辖,是指立案侦查或审查逮捕、起诉职务犯罪案件,遇有管辖范围和权限不明或有争议,或者是有管辖权的检察机关无法或不宜行使管辖权情形的,经由上级检察机关指定管辖,然后经由上级人民法院指定管辖。由于反腐败斗争的严峻性和复杂性,决定了职务犯罪案件立案侦查和审查逮捕、起诉,以及审判中的管辖问题复杂和严重得多。一方面,管辖范围和权限不明或有争议的情形客观存在;另一方面,无论是执法办案机关,还是社会公众,往往倾向认为案发当地司法机关对涉及国家高级官员的职务犯罪案件无法或不宜行使管辖权。究其原因,固然有查办职务犯罪案件工作中来自犯罪嫌疑人和其他方面的阻力和干扰的因素,而更为重要的一个因素,则是对司法的不信任——目前情况下,对办案中可能来自犯罪嫌疑人和其他方面的阻力和干扰,近乎普遍地认为足以对司法的公正和效率产生影响。

(一)职务犯罪案件指定管辖之利

1.排除地方干扰,确保刑事诉讼各环节顺利进行。

《人民检察院刑事诉讼规则》第 15条规定:国家工作人员职务犯罪案件,由犯罪嫌疑人工作单位所在地人民检察院管辖;如果由其他人民检察院管辖更为适宜的,可以由其他人民检察院管辖。这一立案侦查模式虽然有利于开展侦查工作,但随着近些年反腐斗争形势的严峻,办案工作日益受到犯罪嫌疑人关系网的干扰,给案件的查处带来很大阻力。由此,对职务犯罪案件实行指定管辖,能够有效克服和排除各种非法干扰因素,使检察机关能够在同一地区、同一时间,短时间内迅速侦破一批大案、要案、串案和疑难案件,成案率也大大地有所提高,从而保证刑事诉讼的顺利进行。

2.充分整合现有的侦控资源,发挥检察机关侦控一体化的优势。

对职务犯罪案件实行指定管辖,能够有效整合各地侦查、起诉资源,使当地职务犯罪案件不再局限于由当地检察机关的侦查人员查办,使地市级检察院 (有时是最高检、省检)对所辖区域内的侦查人员统一调配使用,同时通过指定侦查管辖的形式,由不具有管辖权的异地检察机关立案侦查案件,从而使检察机关能够发挥出更大的侦查、起诉效用。

(二)职务犯罪案件指定管辖之弊

1.指定管辖在侦查、起诉、审判各阶段不协调。

按照目前职务犯罪案件侦查指挥机制,上级检察院将案件指定给不具有管辖权的下一级检察院立案查处时,并不需要事先通知同级法院,侦查部门也不需要事先通知公诉部门。等到案件侦查终结向本院公诉部门移送审查起诉时,上一级检察院尚未与同级法院协商向下一级法院下达指定审判管辖的决定,因无上一级法院的指定管辖决定,检察院不能直接将案件向同级法院起诉,同级法院也无权直接受理,这时公诉部门就必须将该案的具体情况向上一级公诉部门汇报,再由上一级检察机关公诉部门与同级法院刑事审判部门协商,由上级法院指定下一级法院审判管辖;或者由同级法院先收下检察院起诉的案件,再向上一级法院汇报,待上级法院作出指定管辖决定后,法院才正式受理检察机关的指控。这两种做法需要协调的关系复杂,涉及上下级检察院之间、上下级法院之间、法院与检察院之间、检察院内部侦查部门与公诉部门之间多种关系的理顺,而诉讼期限又是法定的,并不因此而延长,故往往导致案件在审查起诉阶段不能及时向法院起诉,或法院收案后不能及时受理,造成被告人在诉讼阶段被超期羁押,损害了被告人的合法权利,其根源在于法律条文的原则性和滞后性,导致司法实践中无章可循。

2.在对有管辖权的机关“无法或不宜行使管辖权”情形的掌握上,表现出极大的随意性。

这种现象致使一些本可以正常审理的案件,被不适当地扩大适用指定管辖。如有文章披露:某省检察院指定某市检察院对另一城市中级法院原院长刘某受贿案审查起诉,案件进入审判阶段以后,因为某市中级法院提出不愿审理刘某一案,某高级法院又另行指定一个城市的中级法院管辖。对此案检法指定管辖前后变化的情况进行分析,可以说不仅仅是反映了检法在对案件指定管辖上意见不一致的问题,更重要的是暴露了司法实践中因为法律上缺乏对指定管辖正当理由和评判标准的规定而导致在指定管辖问题上存在一定的随意性和不受约束的倾向。

3.指定管辖理由的欠缺与犯罪嫌疑人、被告人刑事管辖异议权的立法空白。

在职务犯罪案件的审判阶段,由上级人民法院将该案件指定给侦查机关相对应的法院审判,其根据为最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第 18条:有管辖权的人民法院因案件涉及本院院长需要回避等原因不宜行使管辖权的,可以请求上一级人民法院管辖;上一级人民法院也可以指定与提出请求的人民法院同级的其他人民法院管辖。即此类指定管辖的法定理由通常为法院院长需要回避等原因,可是当今司法实践中需要指定管辖的原因往往并非限于此类原因,还有诸如当地诉讼环境恶化,关系网干扰因素增多等因素,这类案件上级检察院指定下一级检察院侦查管辖、上级法院指定下一级法院审判管辖时,往往对指定管辖不说明原因,这与当前要求司法机关办案过程中要“公开、公正、透明”的司法精神相违背。

管辖权异议是指在诉讼中司法机关违背管辖的法律规定,管辖了其无权管辖案件的情况下,当事人在法定期限内提出要求该司法机关将案件移送有管辖权的司法机关管辖的主张。我国《民事诉讼法》第 38条和《行政诉讼法》第 21条、第 22条都明确规定了当事人管辖权异议制度,但该项制度在我国刑事诉讼中却呈现空白状态。诉讼管辖权异议制度的缺位,极有可能损害当事人的合法权益,影响刑事诉讼的公正性。

4.公检法机关的职务犯罪指定管辖实践做法不一,有失规范。

实践中,各地公检法机关对管辖争议的提出、不同情形下指定管辖程序的启动、指定管辖决定的下达等,在执行上差异很大。主要表现是:有的认为必须在对犯罪事实查证属实和已立案侦查的情况下,才能启动指定管辖程序;有的认为只要发现有犯罪事实存在,虽未经立案侦查和查证属实,也可以指定管辖。有的案件在指定异地侦查的同时,一并解决了审判管辖的问题;有的案件则是等到侦查终结或提起公诉时,再协调人民法院指定管辖。有的是上级人民法院根据同级人民检察院的意见指定管辖;有的则是下级人民法院提出指定管辖的请求,然后由上级人民法院指定管辖。有的是逐案指定管辖,有的是逐人指定管辖。还有在指定管辖决定采用的形式、指定管辖决定下达的途径和公检法机关之间指定管辖案件的移送方式等方面的做法,都极为混乱。如有的采用“决定书”的形式,有的采用“批复”、“公函”、“通知”等其他形式;有的是上级机关将指定管辖决定直接下达给案件承办机关,有的则是逐级和分次下达。

5.使所办职务犯罪案件的办案和预防工作相脱节。

职务犯罪案件指定管辖,往往会使预防职务犯罪形成无人管的状态。从被指定的检察机关看:一般情况下,被指定的检察机关到非本辖区办案也是为办案而办案,办完案就走人了之,至于所办的案件的案中预防和案后预防也无从去管。同时,相对于上级检察机关或被指定的检察机关的当地检察机关来说,当地的检察机关对上级所办的案件或被指定管辖的检察机关所办的案件的案中预防和案后预防也不能管。比方说:上级院在某基层辖区正在办案或被指定的检察机关在指定的辖区正在办案,在办案过程当中,当地的检察机关是不便搞案中预防和案后预防的,因为这个时候还来不及避嫌呢,又怎么好意思界入此案当中搞案中预防和案后预防,这样由当地检察机关搞案中预防和案后预防根本不现实。

二、职务犯罪指定管辖规范化之构想

(一)建立职务犯罪案件指定管辖的协商机制

针对各地公检法在指定管辖方面出现沟通不力,影响刑事诉讼顺利进行的现状,上级检察院将案件指定给下一级检察院侦查时,应当即与同级人民法院协商确定由与侦查相对应的同级人民法院审判管辖;同时将案件的犯罪嫌疑人、涉嫌的主要犯罪事实等简要情况通报上、下两级检察院的公诉部门、刑事审判部门备案,一旦案件起诉到法院,下一级法院应即时报告上级法院,上级法院即可下达指定审判管辖决定,这样就不会因在公诉部门或刑事审判部门等待指定管辖而影响诉讼的正常进行,也不会造成犯罪嫌疑人或被告人被超期羁押。对窝案、串案,可以统一协商、备案,上级法院可以就这一批案件指定审判管辖;如各个案件诉讼进程不一,也可以逐一指定审判管辖,这样,既不会浪费司法资源,也不会延误诉讼的进行。同时,为防止因备案泄露案情,必须指定专人管理备案材料,即使备案管理真的泄密,也容易确定泄密的人员,对案件查处影响不大。

(二)通过立法或司法解释明确职务犯罪案件的管辖标准,减少司法争议

根据《人民检察院刑事诉讼规则》第 15条规定:国家工作人员职务犯罪案件,由犯罪嫌疑人工作单位所在地人民检察院管辖;如果由其他人民检察院管辖更为适宜的,可以由其他人民检察院管辖。这一规定虽然为职务犯罪的管辖提供了法律依据,但其弹性规定,也无疑增加了指定的随意性,因此,通过立法、司法解释形式明确职务犯罪案件的管辖标准显得尤为重要。这样不仅使原有管辖权的人民检察院不能行使管辖权于法有据,更为重要的是使接受指定管辖的人民检察院办理该案理由充分,有法可依。

(三)建立刑事诉讼管辖权异议制度,维护当事人合法权益

作出指定侦查管辖、指定审判管辖的上级人民检察院、法院必须在指定管辖决定中明确指定管辖的原因,并告知犯罪嫌疑人、被告人及其近亲属、辩护人,允许他们提出异议,经审查如发现异议确有理由的,应充分考虑作出的指定管辖是否合法适当,发现不当或错误的应予撤销,重新作出指定管辖决定,以体现司法的公开公正性,维护犯罪嫌疑人、被告人的合法权利。

(四)完善指定管辖规程,统一规范公检法机关的职务犯罪指定管辖工作

针对实践中,各地公检法机关对管辖争议的提出、不同情形下指定管辖程序的启动、指定管辖决定的下达等理解和适用标准的不统一,在具体操作和执行上的差异,有必要通过司法解释、规定等方式,使公检法三机关对职务犯罪指定管辖上统一思想,规定职务犯罪指定管辖工作的具体操作流程,不仅使有权限指定的检察机关,还应使被指定的检察机关清楚办理指定管辖的步骤流程,从而使职务犯罪的指定管辖工作标准统一,有章可循。

(五)构建预防职务犯罪大格局,确保使案件的办案和预防工作并重

检察机关侦查部门不能只考虑为办案而办案,还应考虑到,通过办案积极开展职务犯罪预防工作。因为办案机关对所办理的案件在案件的成因和症结等方面最了解,对发案部门或单位在管理方面出现的漏洞和制度上的缺失也是最清楚,知道发案部门或单位应该从哪些方面加强整改和完善制度制定整改措施,不失为开展职务犯罪预防工作的最佳时机,因此,是否能像开展“一体化侦查”那样,实行“预防一体化”,这就需要相关部门制定出这方面的具体规定,使各检察机关在处理这方面的问题时有章可循,分清责任,明确任务,这样才能使办理的指定管辖后的职务犯罪达到最佳的经济效果、法律效果和社会效果。

Advantage and D isadvantage of Assigned Jurisdiction for the Cr ime by Duty

SHEN Jian-zheng;CHANGLi-juan
(Zhengzhou HuijiDistrict People’s Court,Zhengzhou,Henan 450045)

In the last few years,in the criminal justice practice assigned jurisdiction case getsmore andmore,especially when involves the high rank official’s crime by duty,assigned jurisdiction has become nearly fixed pattern. Because the legal rule related assigned jurisdiction for criminal case is in no consummation,the fundamental research is relativelyweak,so many problems about the assigned jurisdiction has not to been able to be solved well in practice.Therefore,considering the existing legal rule,the legal theory,and the real,as well as the possible needs,we should carry on the analysis and discussion about the assigned jurisdiction to the crime by duty,and improve it gradually,which is very essential.

the crime by duty;assigned jurisdiction;in strndard

DF73

A

1672-2663(2010)01-0097-03

2009-11-22

申建贞 (1965-),女,河南郑州人,郑州市惠济区人民法院审判委员会委员、刑事审判庭庭长;常丽娟 (1977 -),女,河南郑州人,郑州市惠济区人民检察院公诉科副科长。

(责任编辑王 勇)