排污权交易政策的制度创新分析

张 欣

(东北财经大学 人文学院,辽宁 大连 116023)

排污权交易政策的制度创新分析

张 欣

(东北财经大学 人文学院,辽宁 大连 116023)

从制度创新这一理论视角出发,在对排污权交易制度的创新动力和创新模式分析的基础上,提出路径依赖、制度时滞和忽视学习的重要性等排污权制度创新中的障碍并给出相应建议。

排污权交易制度;制度创新;路径依赖

发达国家的优秀成果表明,排污权交易制度具有我国现有制度不可比拟的优越性。因此,对排污权交易制度进行进一步研究和推广成为我国控制空气污染的一个重要课题。与以往的排污控制制度相比,排污权交易制度有其自身不可替代的优点。如果仅采取收费监督的机制,一旦企业减排的边际成本大于税率,则企业会停止治理污染,宁可缴纳税费。而市场机制则会促使企业不断减排,直到排污权市场价格等于边际成本。市场上排污权价格相对税费来说,更加灵活,可以调整,同时也会反映出比较真实的企业减排能力,更能有效促进企业的减排工作。并且,利用市场机制这样的政策手段,政府无需逐一掌握各企业详细的排污信息,解决了由于信息不对称所造成的排污权分配不合理问题,也有效避免了寻租、抽租等现象。从而使政策更为经济有效,也节省了政府大量的监督管理费用。美国在1990年发布的清洁大气修正法案中规定了可交易排放系统,如果设施排放量降至标准以下或提前达标,其多余的排放量可用于将来的排放或出售,即实施排污权交易制度。统计表明:参加二氧化硫排污权交易的电厂1995年二氧化硫的排放量比1990年减少了45%,而没有参加交易体系的电厂1995年比1990年排放二氧化硫增长了12%。美国国家环保局在排污权交易政策实施之前预测,要达到控制排放的目标,若不实施交易政策每年的治理费用约为50亿美元,而排污权交易实施后实际费用每年只有20亿美元[2]。

一、排污权交易制度的理论基础及其实施方式

科斯在其《社会成本问题》中表明,如果交易成本为零,无论初始产权如何界定,都可以通过市场交易和自愿协商达到资源的最优配置;如果交易成本不为零,可以通过合法权利的初始界定和经济组织的优化选择来提高资源配置效率,实现外部效应内部化,而无须抛弃市场机制[1]。

排污权交易制度来源于科斯的产权理论。排污权交易制度实施过程是:政府作为社会环境资源拥有者的代表,在一定区域内根据污染控制水平的需要制定总排污量上限,并分成若干排放污染物的权利,分配发放或以股票拍卖方式出售给排污者;企业根据自身生产状况安排配额,进行污染物排放,或者决定买入或卖出排污权。在排污权交易制度中,解决空气污染的外部性问题并不一定要实施政府干预。政府可以仅作为社会环境资源拥有者的代表,在明确排污所有权的情况下,排污权本身可以建立一个外部性市场,排污者可以根据自身情况选择购买排污权、自行治理污染或者出卖排污权,根据成本-收益状况进行排污权交易,市场会自动达成帕累托最优的状态。

排污权交易制度是利用市场机制解决排污权的分配,这与之前的政府监督手段有着很大区别。

二、排污权交易制度的创新动力及模式

1.排污权交易制度创新的动力分析

(1)环境容量的稀缺性。环境容量的稀缺是排污权交易产生的根本动力。当企业数量和规模相对较小时,环境净化功能可以调节污染的破坏,此时对有效的排污控制制度的需求较低。然而,随着企业排污量急速加大,环境净化功能难以满足人类生产、生活排放污染物的需要,清洁空气成为稀缺产品,其相对价格上升。而且随着环境容量的稀缺性的不断增加和相对价格的进一步提高,也就增加了排污权交易的收益。当环境容量的稀缺性发展到一定程度时,排污权交易的收益就可能高于成本,从而促使排污权交易制度的最后形成[3]。

(2)预期利益具有促进作用。排污权交易制度至少涉及三个利益集团:政府、企业和居民。企业可视为环境的积极消费者;居民则是环境的消极消费者;政府则处在一个中立的位置上,起到权衡经济发展和环境保护的重要作用。

随着经济水平的提高,人们不仅仅满足于温饱问题,而且要求更高的生活水平。消极的环境消费者,比如排污企业周边居民,就会形成一个新的利益集团。在他们看来,环境对自身的影响日益加大,保护环境十分重要。他们形成了诺斯所说的“第一行动集团”。但是,“第一行动集团”由于分布分散、搭便车等因素,实施新制度创新的成本极高。所以他们极力说服政府改善环境,保护子孙后代的利益。政府则充当了所谓的“第二行动集团”。政府同样发现,实施产权交易制度有利于交易费用的降低和寻租行为的减少。综合以上,不论是“第一行动集团”还是“第二行动集团”,都可以在制度的创新中得到相应的利益,第一利益集团与第二利益集团同心协力,与既得利益集团即企业展开博弈,最终把制度创新变成现实。

2.我国排污权交易制度的创新模式

我国排污权交易制度属于需求回应型的强制性制度创新方式和渐进型制度创新方式的组合。首先是国外的成功案例促使国人产生对排污权交易制度引进的需求。但由于初级行动集团为附近居民,或者其他环境保护者,其力量过于分散,又存在“搭便车”等行为,新的利益集团推行制度创新的成本极高。而政府迫于基层群众、下级政府和舆论的压力,更由于排污权交易制度有利于促进社会收益的最大化,从而进行强制性的制度安排。但在制度创新的过程中,我国采用试点政策,首先在山东、山西、天津等排污大省市进行试点,并逐步推进制度进程。

这种制度安排的组合不会造成很强烈的震荡,在制度推行和实施上破坏力较小。给予社会一个适应的时间和空间,相对来说比较温和。因此制度创新所产生的摩擦成本也会较小。但是,由于制度拖延时间较长,也可能造成利益集团的寻租行为。并且会出现制度时滞等一系列问题。所以,我国在排污权控制制度的推行中应注意这些问题,安排好制度创新的时间。

三、排污权交易制度在创新中的障碍

1.路径依赖

路径依赖是指一个具有正反馈机制的体系,一旦在外部性偶然事件的影响下被系统所采纳,便会沿着一定的路径发展演进,而很难为其他潜在的甚至更优的体系所代替[4]。我国的污染控制制度在创新方面同样遇到了很强的路径依赖问题。并且在不同的地区,路径依赖的主导因素也不尽相同。主要分以下几个方面。

(1)制度具有一定的规模效应。原有的污染控制制度在设计和推广过程中已经投入了相当大的资金,如企业排污水平的计量资金。如果原有污染控制制度不改变,其追加的资金和成本会逐步下降。而制度创新则意味着原有制度的投资全部废弃的同时要对新的制度进行相对较大的投资,这使得地区政府不愿主动改变原有政策。

(2)既得利益集团的阻碍作用。我国某些经济发展相对落后的地区,重工业是整个地区最重要的经济来源。在原有排污控制制度下,政府和地方重工业企业已经形成一个既得利益集团,他们会努力保留已有的制度安排。这也是排污权交易制度在我国实施和推广缓慢的重要原因。

(3)对原有制度的适应性预期。我国企业的经济增长方式一直以能源的高消耗为主,已经形成了一定的惯性。随着原有污染控制制度的确立和居于支配地位,会诱导这些企业、地方政府对该规则产生永久性的预期。人们会按照自己的预期行事,这加强了原有的制度安排。

2.制度供给存在时滞

排污权交易制度自引进我国至今已有十几年的时间,可此项制度的推广却很慢,存在着严重的制度供给时滞。其主要存在两方面原因。

(1)我国的排污权交易制度还很不完善,在排污权初始分配、管理监督等方面存在很多问题。这延长了此项制度的推广时间。在制度的实施过程中,我国采取了渐进式的制度创新,制度创新的时滞进一步被拉长。

(2)现存的排污控制制度还有其一定的残余价值。所以在某种程度上,国家并不舍得将现有排污控制制度完全抛弃。

(3)排污权制度的创新是一个利益集团之间博弈的过程。这个博弈的过程也是一个痛苦的讨价还价的过程。既得利益集团,比如重工业企业,只有在得到相应的补偿后才会接受现有的制度创新。而补偿问题没有解决时,排污权制度的创新就会被延期甚至取消。

3.忽视公民学习的重要性

制度形成的过程也是人类学习的过程。诺斯认为,个人行动者和组织之所以会对制度的创新有要求,有两个决定性的因素,即学习和竞争。其中学习是制度创新的源泉[5]。但是,在排污权交易制度推广过程中,政府忽视了公民学习保护自身利益和环境的重要意义,没有提供有利的渠道供公民对排污权交易制度进行学习,导致公民自我利益的保护意识薄弱。

(1)对公民维护自身权利的教育和宣传极少,排污控制制度的宣传力度和宣传方式还具有很大的欠缺,关于公民保护自己利益的实践活动和现实案例并不是很多,导致公民没有机会对排污控制制度进行了解。

(2)我国没有明确的法律给予公民管理监督权利,大部分监督行为由政府机关完成,即使公民有保护自身利益的动机,也没有相关法律制度完善其权利,阻碍了公民学习行使权力的步伐。政府同样为此付出了代价,要增加监督人员和监督成本,使得我国排污控制制度监督成本高昂,为排污控制制度的实施和创新设置了无形的障碍。

四、建议和对策

1.重视技术创新,打破路径依赖

我国实施排污权交易制度中,很大一部分阻力来自于大排污量的重工业企业的抵制。而要妥善解决这一问题,就要从根本上解决企业的排污技术难题。政府可以同时走推广排污权交易制度和补贴企业技术改革资金两条道路。对排污量较大的企业给予改善排污技术的专项资金和免费的人才支持,奖励积极减少排放污染的企业,使企业受到排污压力的同时也感受到排污的动力,保证排污权交易制度的广泛推进。

2.加强制度供给,减少供给时滞

完善相关法律、法规体系,使排污权制度的实施和管理有法可依。并且要改变过去对领导干部的考核方法,不能单纯的将 GDP作为考核政绩的主要指标,应将坏境指标纳入政府决策者政绩的考核体系,建立新的评价和考核指标体系。将地方政府收入支出与环境指标相联系,防止地方保护主义的出现。

3.重视学习机制的作用

政府应注意培养个人保护自身环境利益的意识。现阶段可以加大排污权交易的宣传力度,使公民建立起保护自身利益的意识。鼓励公民为排污权交易制度提出合理意见,并奖励公民自发的监督行为。这样,也会有利于排污权交易制度的进一步推广。

[1] 科斯.社会成本问题[M]∥财产权利与制度变迁:产权学派与新制度学派译文集.刘守英,等译.上海:上海人民出版社,1994.

[2] 施纪文.排污权交易的理论探讨和交易制度设计[D].杭州:浙江大学经济学院 ,2005:15.

[3] 李云燕.排污权交易制度的理论框架与产权分析[J].中央财经大学学报,2009(8):69-73.

[4] 卢现祥.新制度经济学[M].武汉:武汉大学出版社,2004:168.

[5] 诺斯.时间进程中的经济成效[J].王列,译.经济社会比较体制,1995(6):19-20.

Institutional Innovation of Emission Trade System

ZHAN G Xin

(College of Humanities,Dongbei University of Finance and Economics,Dalian 116023,China)

From the angle of institutional innovation,based on the innovation incentive and mode analyzing,the barries in institutional innovation of emission such as path dependence,path delaying and neglecting study system are proposed,and corresponding suggestions are given,which will offer a wider roads and thinking space for the promotion of emission trade system.

emission trade system;institutional innovation;path dependence

F 069.9

A

1008-9225(2010)06-0029-03

2010-08-09

张 欣(1986-),女,辽宁鞍山人,东北财经大学硕士研究生。

【责任编辑 刘晓鸥】