山西省集体林权制度改革初探

胡岚平

(山西林业发展研究中心,山西 太原 030012)

1 福建省林权制度改革现状

福建省是我国重点林区,山多林多是该省的一大特色和优势,素有“八山一水一分田”之称。全省土地面积12.1×104km2,林业用地面积占陆地总面积的 74.7%,其中 90% 以上属集体所有,森林覆盖率 63.1%,居全国之首。

1.1 福建省林权制度改革历程

改革开放以来,福建省集体林经营体制虽几经变革,但大部分集体林仍以村集体经营为主,林农经营的主体地位没有确立,权益未能得到较好落实,育林、护林的积极性没有调动起来,集体林区造林难、护林难、防火难等一系列困扰林业发展的难题日渐突出。2003年 4月,福建省省委、省政府在全国率先开展了集体林权制度改革,2006年在主体改革到位后又推进了配套改革。

1.2 福建省林权制度改革带来的效益

通过林改,解决了制约林业发展的产权问题,有效地解放了农村生产力,调整了农村生产关系,促进了林区资源增长、农民增收、社会和谐,给林区经济带来了深刻的变化。2005年至2007年,福建省植树造林总面积连续 3 a超过 13.34×104km2,比改革前翻了一番,非公有制造林比例从2002年的40%提高到 2007年的 80%。2007年全省林业总产值达1 180×108元,比 2002年增长了 85%,年均增长17%,是历史上增长最快的时期。林改使得农民舍得投入,提高了林地单位面积的产出效益,提升了山林价值,增加了农民收入。全省林地平均租金由林改前每年 45元 /hm2～ 75元 /hm2上升至每年150元 /hm2～ 450元 /hm2,森林资源流转价格由4 500元 /hm2～ 7 500元 /hm2涨至 15 000元 /hm2～30 000元 /hm2。 2003年至 2007年,全省农民人均林业收入每年增长 30%以上,南平、三明等主要林区的农户,林业生产经营获得的收入占家庭收入的1/2左右。林改有力地推进了乡村公益事业的发展和农村社区保障体系的建设进程,一些地方开始探索解决农村“老有所养、病有所医、幼有所教、困有所帮”的难题,促进了农村社会的和谐发展。

2 福建省林改对山西省的启示

2.1 把林改作为各级党委、政府的工作重点

集体林权制度改革是一项宏大的系统工程,是继农村土地实行家庭联产承包经营后农村基本经营制度的又一次重大改革。福建省集体林权主体改革迅速推进,配套改革有力跟进,关键在于各级党委、政府,特别是省委、省政府主要领导把林改作为推进社会主义新农村建设的一个重大举措来抓,一抓到底,始终不懈。山西省要借鉴福建省的经验,切实加强组织领导,特别是县委、县政府领导要担负起改革的重任,组织协调好改革全过程,处理好改革过程中出现的重大问题。林业、农业、国土、财政、司法、民政、金融等有关部门要密切配合,通力协作,从组织上、人员上、资金上保证改革的顺利进行。

2.2 严格依法依规开展改革

1 )依照《农村土地承包法》,使集体经济组织内部成员平等享有承包经营集体山林的权利,实现“耕者有其山”。

2 )依照《村民委员会组织法》,确保改革重大事项严格按程序经村民会议或村民代表会议讨论通过,保证村民的知情权、参与权和决策权,做到公平、公正、公开。福建省林改经验和山西省 1市 17县林改试点的成功说明,在林改中严格贯彻执行以上法律是确保林改顺利进行的一条重要途径。

2.3 坚持以民为本的原则

群众是林改的主体,在林改过程中要始终以群众愿意、满意为标准,充分发动群众、依靠群众、相信群众,只要不违反法律政策,林改模式、利益分配等都应由集体组织内绝大多数村民或村民代表说了算,任何部门都不得干涉、包办、代替,做到体现民意、顺应民心、为民谋利。

2.4 保持政策的稳定性和连续性

20世纪 80年代,山西省实施了户包治理小流域和“四荒”使用权拍卖,将部分林地流转给林业大户或社会团体进行治理,这些改革与目前的集体林权制度改革政策不完全一致,操作程序也不太合乎规范。借鉴福建省和山西省试点的经验,在林改中,对权属已经明确,且大部分群众满意的经营形式,要予以支持;对“四荒”拍卖、承包,“谁造谁有”等政策要依法落实和完善;对改革前签订的合同,只要符合国家法律政策、转让行为规范,且合同真实有效并依约履行的,予以维护;对合同不完善和不规范的,可借鉴福建省“动钱不动山”的办法进行利益调整;要妥善处理历史遗留下来的矛盾和纠纷,促进社会稳定发展;妥善处理国有林场、乡镇林场与周边群众的利益关系,适当采取以地换地、以林换地、以林换林等办法解决林权纠纷。

2.5 坚持分类指导的原则

山西省各地林业资源禀赋差异较大,需根据山区、半山区、平川区的不同情况和各地社情、村情、林情的不同,坚持因地制宜、分类施策,以村为单位,由村民民主决定改革模式。林业部门要根据农民对山林经济的依赖程度实行分类指导,对依赖性强的,原则上实行均山,实现实物形式的“耕者有其山”;对依赖性一般的,首先保证本集体经济组织内部有耕山意愿的林农有山可耕,剩余山林可以对外承包,通过对外承包增加收入,使没有耕山意愿的村民也得到利益;对依赖性不强或者没有依赖性的,经村民民主决议,可以用公开竞争的方式对外承包,将承包收益分配给农民,实现货币形式的“耕者有其山”。

2.6 确保农民和集体组织利益分配合理

林权制度改革不但要调动农民的积极性,而且要调动社会各方面的积极性,要始终注意妥善处理好集体和个人的利益分配关系。一方面,坚持把较大利益留给农民,确保老百姓通过改革得到实惠;另一方面,借鉴福建省经验,加大宣传力度,对林地条件较好、收益可观的山区、半山区村,要引导区内农民自觉交纳林地使用费,以增加村集体的收益,保障基层组织的正常运转。

2.7 同步推进配套改革政策

林改不仅解决了产权明晰问题,而且通过综合配套改革,对产权明晰到户后的一系列生产经营问题也予以解决。山西省要在 2009年完成 1市 17县林地使用权和林木使用权主体改革,并在全面启动全省集体林权制度改革的基础上,大力推进以森林生态效益补偿、生态公益林管护机制改革、林权抵押贷款和森林保险、林业合作经济组织建设、商品林采伐管理制度改革、林业管理体制和服务体系建设、森林资源流转等为主要内容的综合配套改革。重点建立“四项制度”,即建立健全林业公共财政制度、林业金融支撑制度、林木采伐管理制度、集体林权流转制度,建立支持林业发展的长效机制。

2.8 加强林业社会化服务体系建设

要广泛建立农民专业合作社,并从行业管理、信贷融资、采伐指标、科技服务等方面加以扶持,引导各地成立民间护林防火、防盗、防病虫害组织;建立森林灾害应急反应机制和防治服务网络;建立健全林业服务中心,为林农交易、审批等方面提供便捷服务。同时大力实施林业科技入户工程,加强农村林业技术员培训,提升科技对林业发展的支撑作用;加快发展各种林业专业协会,发挥协会在市场营销、科技推广、信息服务等方面的作用;加快森林资源评估、伐区设计、木材检验检疫、林业物证鉴定等中介机构建设,规范中介服务行为。

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