发达地区农村基层民主选举的新情况新问题——对绍兴市村两委换届选举的跟踪调研

□ 陈建国

发达地区农村基层民主选举的新情况新问题
——对绍兴市村两委换届选举的跟踪调研

□ 陈建国*

农村基层民主选举是我国民主进程中的一块试验田和培训基地。社会变革给发达地区农村选举带来新问题,本文通过对绍兴市村级民主选举的跟踪调研,总结经验、剖析问题,并在此基础上提出:实现“四个民主”有机结合;规范选民登记的程序与方法;合理约束候选人的资格条件;理顺行政村合并之后的各种关系;发挥农村利益集团的积极作用等对策。

发达地区;农村;民主选举

前 言

农村基层民主建设的水平直接影响我国民主政治的推进、影响农村社会的和谐、影响现代化的进程。从某种意义上说,农村民主政治已成为我国民主进程中的一块试验田和培训基地。实行村民自治,使选举民主与协商民主有机融合,这为中国特色民主政治之路提供了有益的探索。①徐勇:《乡土中国的民主选举》,华中师范大学出版社2001年版,第121页。

村民自治的主要内容包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。其中民主选举是“四个民主”的重要前提。没有合法有序的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督都将是空中楼阁。通过民主选举,能够极大地调动广大农民的积极性,发挥其创造性。

近年来,随着改革的不断深入,农村社会关系发生了深刻的变化。绍兴市农村基层民主选举面临着许多新情况、新问题。如何面对新情况,贯彻落实科学发展观,进一步健全和完善公正、科学、合理的农村基层民主制度和机制,不断增强农村基层民主选举的科学性和规范性,是一个十分重要的课题。

一、社会变革:农村民主选举带来的新情况

随着农村工业化、城镇化、市场化,农村社会结构发生了深刻的变化,开放性、流动性大大增强,原有的区域界线和地缘关系进一步打破,传统的人际关系、伦理道德、价值观念等受到巨大冲击,各种利益之间错综复杂。社会变革也给发达地区农村民主选举带了诸多新问题,这也对农村基层民主制度的健全和完善提出了更高的要求。

(一)农民的政治诉求高涨给选举提出更高的要求

随着农村经济的快速发展,农民群众的政治诉求也逐步提高。美国社会学家戴维斯的J曲线理论解释说:“客观生活状况的改善会导致人们产生更高的期望值。”

一方面,农民更加关心村级事务的管理。例如,村办企业的承包、计划生育指标分配等关系到农民切身利害的事务;另一方面,农民对选谁用谁也更加关注。

政治诉求的高涨使得竞争日趋激烈。一是村干部政治经济地位提高带来新的竞争。例如,政府扶持建设农村项目的增多,使村干部的地位和作用更加突出;并村后村干部数量的减少,村干部除了得到规定的工资补助,甚至还有一些“隐形”收入。不少“富裕村”、“征地村”拥有不少集体资产,使村干部这一岗位的含金量大大提高。二是村级组织选举的竞争已从村主要干部选举的竞争向一般干部、村民小组长、村民代表全方位竞争延伸。

(二)农村经济精英和利益集团给选举带来较大的影响

在经济比较富裕的村庄,经济精英凭借个人经济实力能为农民排忧解难,吸引了大批百姓在自己周围并形成权威。在这一基础上,他们开始影响甚至操纵乡村基层的民主选举,对基层政治权力形成了不同程度的冲击。

随着市场经济的发展和完善,部分农民实现了职业转换,农民对社会性资源的占有状况发生了巨大的变化,在农村形成了普通农业劳动者、农民雇工、个体工商户和私营企业主等以经济利益为纽带的利益集团,这些利益集团尽管还存在“群体性不强”、“综合利益表达和保护能力差”等缺陷,为了维护切身利益,也开始影响农村基层的民主选举。①肖勇、陶万辉:《我国农村利益集团发展的现状及其对基层民主政治建设的影响》,《中共成都市委党校学报》,2002年第5期。

(三)农村税费和乡镇综合配套改革给选举带来新的考验

农业税取消,村级财务收支矛盾逐步表现出来,产生了一些负面影响。一是影响了选举的成本。二是切断了一些贫困村级组织逐步消化债务的渠道,影响农村组织的凝聚力。

乡镇综合配套改革后,一大批年轻干部走上乡镇领导岗位。在这些年轻干部中,有的缺少农村工作经验,对村情熟悉了解不够;有的原来没有从事过换届选举工作,对换届选举适用的法律、法规不熟,对处置选举中的突发事件缺乏经验,减弱了对换届选举工作的指导力度,同时也增加了选举培训的难度。

(四)行政村区划调整给选举带来新的挑战

行政村合并是一种全新的基层管理创新,给选举带来了新的问题与考验。

一是选举的不稳定因素明显增多。由于行政村调整时间较短,村民对新村缺乏认同感,“并村不并心”的现象较为普遍。一些地方并村后集体资产、财务处置等还有许多遗留问题,这些问题容易引起由换届选举而引发新的矛盾。

二是原大小自然村利益兼顾难。换届选举中,由于受村干部职数的限制,村干部的竞争将会更加激烈。

三是选举的组织更加困难,选举的成本也不断增大。村级规模调整后,村域范围扩大,党员和选民的数量明显增多,给选举的组织工作增加了难度。同时,随着选举规模的扩大,选举成本必将随之大幅增加。

二、“四高现象”:村级民主选举的特点透视

绍兴市共有2205个村党组织和村民委员会进行换届选举。通过换届,全市共选举产生了7721名村党组织班子成员和8006名村委会成员。选举具有鲜明的特点,积累了宝贵经验。

(一)“四高现象”的出现

1.选民的理性预期高

选民投票是一个十分复杂的问题,其取向多种多样。选民的投票取向大致可分为四种:“能人取向”、“好人取向”、“政治取向”和“关系取向”。从选举的问卷调查看(见表一),“能人取向者居多”,“好人取向”者次之,而“关系取向”和“政治取向”者最少。这表明:选民的选择取向已趋于理性化,更重视候选人的才干和德行。

表一 投票选举村干部的期望值单位%

2.选民参选率高

全市村党组织换届选举党员参选率达93.4%,村民委员会换届选举群众参选率达95.6%。村党组织换届选举一次成功的有1840个,占83.8%,村民委员会换届选举一次成功的有765个,占35%。村党组织换届选举中,有237个村党组织实行书记党内直接选举。村民委员会换届选举中,共有1700个村实行了“两荐直选”或“自荐海选”的选举办法,进一步完善了“海推海选”制度。

据抽样调查:40个样本村中,有6个村庄的投票率为100%,投票率最低的村为73%,40个样本村的平均投票率为95.6%;投票率在80%及以下的村占3个,占全部样本村的7.5%;投票率在81-90%之间的占4个;在91-99%之间的有28个,占70%。(见表二)

表二 不同村庄的投票率

3.竞争程度高

根据竞争性指数的大小可以对一个村庄的选举竞争的激烈性程度进行判断。①于毓蓝:《农村基层民主的政治文化分析——苏南模式》,社会科学出版社2006年版,第45页。将村庄分为三种类型:第一种类型为高度竞争的村庄,其竞争性指数在0.667以上;第二种是中度竞争的村庄,其选举竞争性指数在0.333至0.667之间;第三种是低度竞争的村庄,竞争性指数在0.333以下。为此,我们进行了抽样调查。在本次调查中,30个村提供了选举回收的有效票数、当选村主任候选人得票数、得票最多的落选村主任候选人得票数。由下表数据可以知道,绍兴在村委会换届选举中,高度竞争、中度竞争和低度竞争的村庄分别占有效样本村的57.1%、26.4%和16.5%。这说明换届选举的竞争性是非常高的。

表三 30个有效样本村村委会换届选举的竞争性指数

4.班子素质提高

通过换届选举,使村“两委”班子的素质有了很大的提高。

一是文化程度得到提高。村“两委”班子成员特别是村党组织书记、村委会主任的文化程度明显提高。村党组织书记和村委会主任中,高中以上文化程度占46.6%,大专以上文化程度占22.7%,分别比上届提高30.1和18.1个百分点。

二是平均年龄更轻。新一届村“两委”班子成员平均年龄为46.0岁,主职干部平均年龄为46.5岁, 35周岁以下的有1410人,占9.7%。

三是“双带双创”型人才增多。各地采取多种办法,积极吸纳企业经营管理者、专业合作组织领办人等农村优秀人才进入村“两委”班子。

四是女村官增多。对女村委进行专职专选是换届选举的一大亮点。各村按要求将女委员“专职专选”,并实行选票“单列单选”。全市村“两委”班子中,共有女干部2451人,其中女书记60人,女主任29人。村民委员会共有女委员2008名,平均每个村的妇女委员由原来的0.41名增加到0.92名,基本实现了每个村的村委会中都有妇女委员的要求。

五是大学生村官增多。全市有69名大学生“村官”通过法定程序当选为村党组织成员,为新农村建设带来了生机和活力。

(二)成功经验

绍兴市村级组织换届工作组织周密、严格依法、过程民主、宣传到位,选举结果不仅体现了组织意图,而且更好地反映了农村党员群众的意愿,广大农村党员群众反映较好。

1.组织是关键

村级组织换届选举之所以取得成功,最根本的原因,是把坚持党的领导贯穿于整个换届选举工作的始终,尤其是通过加强党的领导,有效落实领导责任,整合力量,发挥部门职能优势,构建党委、人大、政府及各有关部门密切配合的工作体制和运行机制,形成强有力的工作推进合力。

2.调研是基础

绍兴市自上而下开展了村级组织换届工作专题调研,基本摸清了村级组织的现状和换届面临的新情况、新问题,为换届工作提供了依据。结合各级领导干部“走进矛盾、破解难题”专项行动,对全市摸排出来的150个“经济薄弱村、矛盾突出村”进行了集中帮扶整转。在调查摸底的基础上,在上虞市的小越镇进行了全市村级组织换届选举试点。

3.创新是动力

在全面推行村党组织选举“两推一选”制度的基础上,各地积极探索在推荐提名上扩大民主的方法,落实党员群众的民主权利,激发他们的政治热情。如上虞市、新昌县、袍江新区将群众推荐测评的范围由村民代表扩大到以户为单位等。在村民委员会选举中,推广了上虞市的试点经验,推行了以“竞选人自荐报名、村民代表民主推荐、无候选人直接选举”为主要内容的“两荐直选”办法,取得了较好的效果。

4.规范是保证

一是规范竞选行为。市、县两级对村级组织换届过程中的各个环节都制定了指导性的实施意见,规范竞选行为,特别是改进候选人的介绍方式,大力提倡候选人书面竞职演说和竞职承诺。

二是严肃选风选纪。市纪委、市委组织部、市公安局联合发文,严肃选前、选中、选后各个环节的有关纪律,要求在“六个必须、六个严禁”的基础上,做到“六个一律”。县(市、区)相关部门也制定相应办法严肃选风选纪。据统计,全市在村级组织换届选举期间,共查处各类违法、违纪案件107起;处理违法违纪人员137人,其中党纪处分3人、刑事处分77人、行政处分57人,为换届选举工作营造了风清气正的良好氛围。

三、“新”与“旧”的交织:换届选举存在的问题透析

在换届选举暴露的问题中,既有过去在选举实践中出现过的老问题,也有新发现的问题。

(一)主要问题

1.选民登记制度存在漏洞

一是选民登记成了“登记选民”。选举权是公民最基本的政治权利之一。但在我国,民主制度还很不完善,尤其是选举活动与选民利益脱节,导致了一些选民的参选积极性并不高,在登记活动中常处于一种被动状态。为了保证选举活动的成功,选举机构不得不挨家挨户上门“登记选民”。这种“登记选民”的做法,虽然在提高参选率等方面起到了积极作用,但也大大增加了选举的工作量,而且容易出现漏登现象。

二是存在“选择性登记”的漏洞。目前,直接选举面临着一些突出的问题,如流动人口增加,选民登记难度加大等等。为了取得高参选率和确保实现“组织意图”,一些地方除了加大宣传力度、加强组织领导之外,也会采取一些“技术性手段”,包括在选民登记上做文章,如故意将一些难于参加选举的选民漏登。

2.个别选举没有依法进行

第一,个别选举没有依法提名和确定。《组织法》规定,“村民选举委员会成员由村民会议或者各村民小组推选产生。”这个规定在一些地方并没有得到很好的执行。有的由村支部、原村委会代替,不经村民提名推选;有的自定名单后,用个别征求意见代替村民会议。一些地方,在候选人提名上不规范。有的地方工作简单化,不是组织有选举权的村民直接提名,而是搞一户一提名。

第二,选举期间没有严格按照程序办事。在个别地方选举中存在简化程序的现象,导致选举“丢转跑偏”,造成选民不满,影响选举的质量。

有的地方未按照《组织法》的规定,在选举的二十天以前公布有选举权和被选举权的村民名单;有的工作不细致,造成部分有选举权的村民漏登,没有选举权的错登;有的委托投票不规范等。

3.选举功利化趋势明显

选举的一个新问题就是选举功利化趋势明显,不正当的竞争手段复杂多样。例如,在选举期间不正当拉票现象时有发生。主要表现在拉票现象隐晦,方式多种多样,难以追查。有的请客送礼,有的胡乱许诺,甚至出现雇人拉票现象。

4.选民的理性预期与实际投票情况存在差距

部分选民的理性预期和实际的投票情况并不一致。选民因各种因素制约,依自己对候选人的印象、关系而定,多倾向于同行或本自然村的候选人,缺乏理性的根据来支持自己的判断,这降低了选举的质量,并给一些不良现象的发生留下隐患。

(二)原因透析

选举过程产生的主要问题既有制度方面的原因,也有社会变迁的大背景所导致的,还有宗族、个人素质等方面的原因。

1.现行制度存在一定的缺陷

关于村委会的选举,《组织法》作了原则规定,考虑到各地的具体情况不同,《组织法》又要求各省、自治区、直辖市制定出具体的实施办法。在具体操作上,许多地方做法不一,给有些钻法律空子的人找到了借口,在一定程度上影响了选举质量。①王禹《:村民选举法律问题研究》,北京大学出版社2004年版,第23页。2006年浙江省人大常委会修订后的《村民委员会选举办法》进一步完善和细化了一些条款,为换届选举提供了更加完备的法制保障,但还有一些细节问题没有得到很好解决,给基层选举的实际操作带来难度。

2.多元利益的博弈

选举过程之所以出现高的理性预期、高的参选率与功利化明显趋势这样的矛盾特征,主要是多元利益的博弈导致的。

第一,宗族利益对选举影响显著。在家族势力的影响下,一些村民盲目随从,投违心票,使公正、廉洁并且有能力的候选人不能当选。

第二,追求个人利益更加明显。许多选民期望从候选人身上得到利益,也是选民投票没有按照自己的理性预期的一种影响因素。

第三,以自然村为单位的利益博弈。以前的利益诉求,基本是以个人、宗族为单位的,但是行政村合并后,由于各自然村利益不同,有些选民过分强调自然村的利益,在选举中也有所反映。

3.思想认识存在误区

有的群众思想认识不高,往往把民主票投成“关系票”、“家族票”、“利益票”。有的群众认为换届就是要换人,是村级班子“大换血”,极力想把现任干部全部“撵下台”。有的人不珍惜自己的民主权利。

四、践行科学发展观:完善村级民主选举之思路

建立和完善公正、科学、合理的农村民主选举机制,必须以科学发展观为指导,促进选举民主与与协商民主协同发展,从基层民主的理念层面、制度层面、操作层面出发积极探索和实践。

(一)实现“四个民主”有机结合

选举民主必须与协商民主相结合。协商民主主张“以对话为中心”,通过自由而平等的对话、讨论、协调和监督等方式参与公共决策和政治生活,能够避免选举民主的一些弊端。②韩冬梅:《西方协商民主理论研究》,中国社会科学出版社2008年版,第8页。

民主选举是村民自治的前提,民主决策是村民自治的根本,民主管理是村民自治的实体,民主监督是村民自治的保障。在这四个环节中,选举只是民主的前提,而不是民主的全部。但在实际运作中,人们往往只关注轰轰烈烈的选举,却忽略了后三个环节,使当选者手中的公共权力同样具有相当的“个人自由发挥空间”。

为此,必须坚持四个民主一套车。通过健全公开制度,保障群众的知情权,使村民了解决策、资源配置等相关信息;通过召开村民会议、“民主听证会”等形式,共同协商涉及村民利益的一切重大事项,规范民主决策机制,保障群众的决策权;强化监督制约机制,保障群众的监督权。例如,实行选举人承诺保证金制度,交由乡村集体资产财务管理中心管理,承诺兑现则予以退还,否则没收为村集体所有。

(二)规范选民登记的程序与方法

第一,制定统一的《选民登记法》。应由全国人大制定统一的《选民登记法》,规范选民登记程序和方法,以使公民的选举权利得到有效的保护。

第二,实行自愿登记。改上门“登记选民”为设立选民登记站由选民自愿登记,不参加登记的选民视为放弃选举权。实行自愿登记,将大大减少选举工作量,有利于培育选民的参政意识,并可以规避“漏登风险”,避免选民把一些工作上的失误看作是对其选举权利的故意侵犯。

(三)合理约束候选人的资格条件

《组织法》第12条规定了村委会的任职条件。由于《组织法》所规定的村委会的任职条件过于笼统,操作起来比较困难。为此,地方应该对这样的规定加以具体化,以防止品行恶劣、能力低下的人进入村委会,滥用权力危害民众。

按照对宪法相关规定的理解,地方对于村委会候选人资格是可以限制的,但是不能违反《组织法》的禁止条件,这些限制应该是以促进村民自治为目的,最低是不能影响村民自治功能的发挥。

(四)理顺行政村合并之后的各种关系

行政村合并之后,原有的利益差异,权利归属问题极大地影响着选举以及选举之后的村级治理工作,因此应该尽快建立一套比较健全的运作机制与规范的规章制度,建立新型的农村发展格局,确立行政村合并后的新体制。例如,为考虑各自然村村干部数量的平衡问题,可以在推荐村党组织成员候选人初步人选时,以原自然村为单位组织进行推荐,经乡镇党委考察和兼顾各村平衡后,确定委员候选人正式人选。

(五)发挥农村利益集团的积极作用

在美国等西方国家利益集团参与选举,已成为民主发展的趋势,总体上其发挥的作用是积极的,值得肯定的。因此,发挥农村利益集团的积极作用,能够有效地推进农村基层民主的实现程度。《组织法》对村级选举的竞争性程序作了明确的规定,村委会候选人应由村民直接提名,这就为村级竞争性选举提供了可能,并使正式组织不能直接介入村级选举。

在浙江农村,目前农村利益集团尚不成熟,其影响力仍然不能适应开放性的竞争性选举的需要,没有利益集团的参与,选民没有归属感,很难找到真正的代言人,从而导致某些候选人通过一些不合法的途径参选。一是通过封官许愿、金钱铺路;二是借助宗族势力垄断选票;三是借助于乡镇政府或者村党支部的“暗箱操作”来操纵选举。使民主选举达不到应有的目标。要想改变目前农村民主选举的尴尬局面,可以考虑培育各种利益集团,发挥其积极作用。只有各种利益集团的组织性、凝聚力、号召力大大增强,农村的民主选举才能有效地避免贿选、宗族垄断等弊端,从而得到良性有序地发展。□

(责任编辑:严国萍)

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1007-9092(2010)03-0116-06

陈建国,绍兴市委党校常务副校长,主要研究为基层民主政治。

本文系浙江省社科联2009年重点研究课题“浙江省基层民主的实践与创新”(编号:2009XZ49)之主要研究成果。