关于我国创新型城市建设的思考

毕亮亮，潘锡辉

（1.中国科学技术发展战略研究院，北京 100038；2.中共嘉兴市委政策研究室，浙江 嘉兴 314000）

关于我国创新型城市建设的思考

毕亮亮1，潘锡辉2

（1.中国科学技术发展战略研究院，北京 100038；2.中共嘉兴市委政策研究室，浙江 嘉兴 314000）

建设创新型城市是增强国家自主创新能力、实现创新型国家战略目标的有效手段。本文首先对国外创新型城市建设的相关理论与基本经验进行概述，其次对我国创新型城市建设进展和存在的问题进行梳理和分析，最后对改善和推进我国创新型城市建设提出相关建议。

创新型城市；建设

Abstract:The construction of innovative city is one of the effective methods of strengthening the capacity for national independentinnovation,and achieving the goals of innovative nation's strategic.Firstly,this article overviews the theories and experience of innovative city construction in other countries;secondly,analyzes the progress and problems of the innovative city construction in China;thirdly,gives some suggestion of the improvement and advancement in innovative city construction.

Key words:innovative city;construction

随着全球化趋势的加快和知识经济的发展，创新越来越成为国家经济发展的核心驱动力和世界各国发展的战略选择，也被公认为是城市实现高速发展的重要途径。当前，世界主要国家的重要城市都呈现出“由依靠传统的资本、劳动力等基础生产要素投入向倚重于知识、信息、技术、专业化的人力资本等高级生产要素投入转变”的发展趋势，并通过建设创新型城市来带动整个国家的经济、社会、文化的发展，促进当地经济的全球化发展。作为建设创新型国家的切入点和建设区域创新体系的中心环节，创新型城市的建设对我国整体创新能力的提升同样起着至关重要的作用。

我国从2004年11月将合肥作为首个国家级科技创新型试点市至今，在探索通过科技创新引领和推动经济发展中取得了一定成绩。然而，与国外创新型城市的发展相比，我国城市的总体创新能力还较弱，城市竞争力与发达国家城市相比存在较大差距。本研究在概述国外创新型城市的有关理论和基本经验的基础上，对我国当前创新型城市建设的进展与问题进行梳理和分析，为推动我国创新型城市试点建设提出相关建议。

1 国外创新型城市建设的相关理论与基本经验

关于创新型城市的理论研究起源于2000年左右，但其理论基础可追溯到20世纪末期的创新系统理论。“创新”的概念最早由熊彼特（1912）在《经济发展理论》提出，他认为创新是经济增长的核心,技术变化是经济周期性波动的根本原因,技术的变化以创新形式出现［1］。此后，对创新的研究不断深入，弗里曼 （1987）提出了国家创新系统（NationalInnovationSystem）——“由公私部门机构组成的网络，它们的活动和相互作用促成、引进、修改和扩散了各种新技术”［2］，波特（1990）提出了国家创新系统的钻石结构模型，库克 （1992）提出了区域创新系统（Regional Innovation System）——“在一定地理范围内，经常地、密切地与区域企业的创新投入相互作用的创新网络和制度的行政性支撑安排”［3］。

近20年尤其是进入21世纪以来,西方学者为了应对城市衰退和适应全球化需要，展开了大量对城市与创新间关系的探讨。随着城市经济功能呈现出由传统产业转向高新产业、由制造转向研发、由生产转向服务并迈向创新中心的趋势,城市尤其是中心城市日益成为信息、技术、品牌、知识、人才等创新资源的载体和聚集地；在“核心竞争力”的概念被引入城市研究后,将“创新”定位为城市核心功能或核心竞争力的主张得到广泛认同，“创新”也被认为是城市经济发展的内在动力和决定性因素［4］。综上，可将国家创新体系、区域创新体系、创新型城市和企业创新系统的实践层面与理论关系归纳如图1。

图1 创新系统的实践分析层面、概念层面及本研究层面（框内）

图2 城市创新系统的组织构成模型

国外学者总结国际上成功的创新型城市（如美国的硅谷、英国的伦敦、日本的东京、印度的班加罗尔等）的建设经验认为，这些城市基本都形成了由下述要素组成的较成熟的创新体系：企业—技术创新投入、实施和利益主体；教育培训机构—创新知识生产、应用和传播的主要环节，是城市可持续创新能力的支撑；科研机构—创新系统的创新源和知识库；中介机构—创新系统中技术供方和需方的桥梁；“Innovative City”［6］。 从文字上看,前者带有“创意”的含义，后者包含更多“革新”之意；从研究内容上看，前者更强调理念、创意和文化等创造力,后者则包含技术、知识、人才和制度等综合要素变革的革新力；从应用区域看,一般传统发达国家 （如英国）更强调“Creativity”,而后发赶超型国家 （如韩国）则注重“Innovative”（我国学者关注的“创新型城市”的内涵更贴近后者）。此外，从创新型城市建设的特点看，国外学者将其划分为“文化创新型城市”和“科技创新型城市”。前者的创新活动偏重于文化艺术产业,尤其注重培育各种创意产业，即“版权”产业带动经济增长；后者是通过在工业、制造业方面的创新投入,促使产业的不断创新、发展,带动经济增长，即“专利”产业带动经济增长。二者都显示出创新型城市是涵盖规划创新、文化创新、科技创新、产业创新、组织创新、制度创新、管理创新等全方位创新的一种城市治理模式，建设创新型城市的目的是推动区域创新体系建设、加速创新型国家建设进程，从而提升国家整体竞争力。

世界银行2005年发表的一份关于“东亚创新型城市”的研究报告［7］，认为创新型城市是在新经济条件下，以创新为核心驱动力的一种城市发展模式，应拥有优良的交通电信基础和功能完善的城市中心区；拥有充足的经营、文化、媒体、体育及学术活动的场所设施；拥有研究、开发与创新能力，有受教育程度较高的劳动力队伍；拥有多样化的文化事业基础设施和政府服务高效等等。目前，国际公认的创新型城市的主要度量标准是：技术对外依存度不超过30%，科技进步对经济增长贡献率超过70%，发明专利申请量占全部专利申请量的比重超过70%，R＆D投入占GDP比重超过3%，企业研发投入超过销售收入4%。此外，创新型城市还应有良好的创新政策和制度、一流的公共服务平台和一批实力雄厚的创新型企业，成为区域经济中具有引领作用的中心城市。

2 我国创新型城市建设的进展与主要问题

2.1 我国创新型城市建设的进展

创新型城市在加快经济发展方式转变中发挥着核心带动作用，是建设创新型国家的重要支柱。科技部和国家发改委在试点建设方面，分别开展了很多探索性的工作。其目的是：充分发挥科技对经济社会的支撑引领作用，将自主创新贯彻到现代化建设的方方面面；通过局部试点，解决束缚自主创新的各种约束，探索不同区域、不同类型城市走创新发展道路的途径；推动部分有条件的城市率先实现创新驱动发展，为创新型国家目标实现奠定坚实的基础。

2004年11月，在科技部的支持下，我国第一个科技创新型城市试点——合肥国家科技创新型试点市建设工作全面启动。5年来，围绕加快跨越式发展和现代化滨湖大城市建设的总目标，在体制机制创新、支持高新技术产业发展、加强科技服务平台建设、创新政策支撑体系等方面成果显著［8］。

2006年，党中央、国务院作出了建设创新型国家的重大决策。围绕贯彻自主创新战略，国务院有关部门出台了60条配套政策和77项实施细则，各地方也纷纷出台政策措施，全国上下掀起了自主创新的热潮。在多项政策措施的综合作用下，我国自主创新能力显著增强，创新投入持续快速增长，创新产出规模快速扩大，许多重大创新成果不断涌现［9］。

2006年全国科技大会召开后，有200多个城市提出了建设创新型城市的目标，部分城市制订了创新型城市建设规划；但由于各方面对创新型城市还缺乏统一、深入的认识，推进城市创新发展的思路尚不明晰，有效的政策手段也不多。

2008年，针对上述状况，国家发改委启动了深圳市创建国家创新型城市试点工作，让深圳先行先试，积累经验。深圳出台了许多促进创新的政策措施，创新环境进一步改善，自主创新对经济社会发展的支撑作用进一步增强，创新型城市建设初见成效［10］。

2010年1月，国家发改委发布了《关于推进国家创新型城市试点工作的通知》，决定在推进深圳市创建国家创新型城市试点工作的基础上，扩大试点范围，继续指导和推进一批城市开展创建国家创新型城市试点。目前，已有16个城市正在依据发改委提出的“加强创新组织管理，强化城市创新功能；健全区域创新体系，强化企业技术创新的主体地位；推进城市产业升级，优化区域产业结构；优化创新文化环境，促进创新产业发展”四项任务，积极开展各自的编制规划工作［11］。

2010年1月，科技部在各省（区、市）人民政府申报推荐的基础上，根据基础良好、特色鲜明、示范性强、体现层次性等原则，确定了2010年首批20个国家创新型试点城市（区），并在随后召开的全国科技工作会议上为试点城市（区）授牌。科技部要求各试点城市（区）加强组织领导，并将把推动试点作为部省会商优先议题，集成项目、基地、人才、政策等资源加强引导和支持［12］。

2010年4月，科技部印发了《关于进一步推进创新型城市试点工作的指导意见》，对“创新型城市”进行了正式界定——创新型城市是自主创新能力强、科技支撑引领作用突出、经济社会可持续发展水平高、区域辐射带动作用显著的城市。创新型城市试点工作应坚持“突出自主创新，坚持改革开放，强调各具特色，体现总体布局，加强协同支持”等基本原则，做好“确立城市创新发展战略、加快经济发展方式转变、促进经济社会协调可持续发展、大力增强企业自主创新能力、加强创新人才培养和创新基地建设、加强创新服务体系建设、营造激励创新的良好环境、推进体制改革和管理创新”等八方面任务。同时，还研究制订了 《创新型城市建设监测评价指标 （试行）》，包括创新投入、企业创新、成果转化、高新技术产业、科技惠民、创新环境6个一级指标和25个具体监测指标，对试点城市开展监测评价，从而为城市创新发展提供了更加科学的决策参考和咨询意见［13］。

2.2 我国创新型城市建设的主要问题

（1）政府引导下的多层次科技投入体系有待健全。

科技研发投入是支撑创新型城市建设的物质基础。随着我国经济社会的发展，拥有科技活动的企业数量不断增长，企业研发投入经费也持续增加，但公共财政的支持力度仍显不足，政府引导下的以企业研发投入为主体的多层次科技研发投入体系尚不健全。以国家财政部和科技部联合建立的科技型中小企业技术创新基金为例，尽管每年近25亿元人民币的资助力度在一定程度上带动了地方政府创新基金的发展，但由于当前投融资机制不完善、创新风险分担机制尚未成型，当前的研发投入仍远不能满足科技型中小企业技术的创新创业需求，且科研投入的使用效率和产出效果也不尽如人意。

（2）不同政府部门对创新活动的领导和协调尚未形成合力。

当前，政府部门对创新活动的领导和协调上，一方面，部际之间以及地方政府的科技、经济、社会等部门间缺少有效协调机制，存在一定程度上的职能交叉和协调低效等问题。另一方面，不同部门间政策衔接也出现沟通不畅甚至相互矛盾等问题，一定程度上造成了公共财政创新投入强度和行政效率偏低，难以形成合力充分引导创新发展。

（3）以企业为主体的技术创新能力较弱。

高新技术企业和创新型企业是支撑创新型城市建设的重要微观载体。我国城市总体上是外向型为主导的经济结构，创新收益的不确定性进一步削弱了企业的创新动力，多数企业更愿意通过 “使用技术”来追求“短平快”项目，而不愿对自身创新能力进行长期投资。此外，系统配套的人才政策的缺失，加速了创新人才向政府、高等院校和科研院所以及垄断性国有企业的流入，影响了竞争领域企业乃至产业创新的发展。目前，我国绝大多数中小企业和70%以上的大中型企业没有独立技术开发机构，以企业为主体的技术创新体系非常薄弱。

（4）产学研合作层次与科技成果转化能力较低。

我国企业的自主创新能力总体水平不高，一定程度上制约了科研成果的转化与利用。尽管我国技术发明和软件著作权的申请量在全世界增长最快，但在技术成果转化及产业化和商业化应用方面，与欧美发达国家相比还有很大距离。当前，我国产学研合作的层次仍然停留在较低的层次，主要表现为技术转让、合作开发和委托开发等浅层次上，而共建研发机构、共建技工贸一体化的经济实体等深层次的合作还较少；与此同时，在利用国内其他地区及国外的外源性创新成果方面渠道不畅，进一步制约了对国内外科教资源的开发利用。总体来看，在高新技术企业方面缺乏民族产业，民营、国有企业在国际上叫得响的大品牌比例很低，创新型城市建设存在微观主体创新活力和创新品牌的双重缺失。

（5）科技服务体系尚处于向市场化和规范化发展的起步阶段。

我国城市大部分科技服务机构由于市场定位不明确和非专业化，造成了市场需求和服务供给不匹配等问题，与服务产业化、功能社会化的发展目标有较大距离。大部分城市的公共信息平台的基础设施建设还较落后，远不能满足科技服务的发展要求；公共信息资源也难以做到真正共享，获取信息、处理信息的能力较低和成本过高，信息的及时性、准确性和完整性都无法得到有效保证。

3 关于推动国家创新型城市试点建设的相关建议

3.1 通过部省会商对创新型城市试点建设进行分类指导

由于目前各试点城市（区）存在经济发展实力不同，区域资源禀赋不同，科技发展基础不同，科教创新资源布局不同，区域功能定位不同的客观条件，因此有必要实施本质化、差别化、个性化的区别对待措施。把推进创新型城市试点工作作为部省会商优先议题，共同研究解决重大问题，从而明确各个创新型城市（区）的试点重点和突破领域；并针对不同城市，区别对待，分类指导，分阶段分批次分梯级稳步推进各创新型试点城市的工作进程。同时，要求试点地方制定规划、明确目标、突出重点特色，选择所依托的关键产业和技术，选择支撑创新型试点城市的主导产业和预期新兴科技产业，建立起城市完整的创新体系；允许在创新型城市总体要求不变的情况，鼓励各个城市（区）针对自身条件和基础开展不同形式、不同方向的试点，形成各具特色、各具效果的多元化创新发展模式，并基于《创新型城市建设监测评价指标（试行）》，在实践中不断完善对创新政策落实效果的监测与反馈机制。

3.2 切实加强创新试点工作的部际协商机制

创新型城市试点工作的组织实施和推进，需要各层级、各部门形成上下联动、协同推进的工作格局。科技部更大力度地统筹中央与地方的科技资源，有条件地打破行政区划壁垒，组织协调中央与地方科技力量、区域间科技资源的跨区域、跨部门的自由流动，引导国内优质创新资源进入创新型试点城市特色区域创新体系。同时，完善部际协调小组的工作机制，充分发挥国家、省级、市级三级政府在创新试点市的协同与整合作用，尤其是需要科技部协调相关部委，在科技管理体制、财政管理体制、城市管理体制、审批和人事制度等方面进行综合配套改革，系统地解决制约创新的体制性问题。此外，当前由科技部认定的试点城市 （区）有22个，国家发改委自2008年启动创新型城市试点工作至今，部署开展创建国家创新型试点的城市（区）为17个；为了避免城市间的恶性竞争与创新资源的浪费，建议科技部与国家发改委进行部际协商,加大统筹力度，形成部际推进合力，真正通过创新型城市试点推动城市的转型、创新发展，助推创新型国家建设。

3.3 积极探索与培育区域性科技创新增长极

在条件基础好、试点效果好、创新资源强、战略位置突出，具备科技引领、辐射、集散功能的创新型城市中，选择若干典型试点城市强化定位为国家科技中心,作为中国科技中长期战略发展和“十二五”期间重点培育的战略举措，作为中国特色的自主创新道路的一项重大战略布局。当前科技全球化加快，科技已成为推动经济社会发展的主要力量，全球科技中心的作用更加显现，区域科技集群化趋势不断加强，通过国家科技中心就是加强和突出这种表现和趋势，服务于经济社会转型升级、转变经济发展方式，提高自主创新能力，面对全球科技发展的竞争挑战。国家有意识的进行时空选点布局，在统筹大科技资源等方面，发挥国家计划性、指导性的宏观作用，集聚打造科学城、人工硅谷。

3.4 加大对创新型试点城市的科技支持和制度供给

在加大中央创新资源向试点城市倾斜，国家科技、教育、人才、创新基础设施、战略性新兴产业进一步向创新型试点城市集聚的同时，还需做好如下工作：一是建立创新型试点城市专项，引导地方政府和社会资金配套投入，加大各类高新技术产业引导资金、产业投资基金、科技型中小企业创新基金、创业投资引导资金对试点城市的支持力度。二是加大项目支持力度，推动创新型试点城市产业结构优化和生态环境建设，自主创新基础设施建设项目、高技术产业化示范项目、产业结构调整项目、循环经济、低碳经济、节能降耗、清洁生产等重大项目进一步向试点城市倾斜。科技部指导创新型试点城市进行制度创新，支持试点城市先行先试的政策放权，如促进自主创新产品消费税收优惠政策、促进服务创新的科技中介机构能力建设政策、允许职务发明参与分红政策、非职务发明研发投入补偿政策、推进科技金融创新试点城市，对部分缺少具体实施办法的国家鼓励企业技术创新的政策，允许鼓励地方率先探索，逐步解决政策之间的交叉问题和真空地带，构筑有利于创新形成、转化、扩散、壮大的政策法规体系。

3.5 重点扶持城市多层次的自主创新支持系统和公共服务平台建设

我国科技资源相对短缺，城市的自主创新缺乏足够的基础条件支撑和保障。针对目前城市自主创新资源短缺与科研装备浪费、共享不足现象并存的问题，必须大力加强试点城市多层次的自主创新支持系统和公共服务平台的建设，加强重大自主创新基础设施的前瞻性布局与合理规划，注重围绕解决关键技术问题的能力建设搭建公共自主创新平台，鼓励共建、共享创新基础平台。同时,引导和扶持城市生产力促进中心、技术产权交易所和资产评估等科技中介服务机构的建设，有效整合城市的各类创新资源，从而提高城市科技资源的管理水平和共享能力。

［1］ Joseph A Schumpeter.The Theory of Economic Development:An Inquiry into Profits,Capital,Credit,Interest,and the Business Cycle ［M］.New Brunswick:Transaction Publishers,1911.

［2］ Freeman C.Technology Policy and Economic Performance-Lessons from Japan ［M］.London:Frances Pinter,1987.

［3］ Cooke P.Regional innovation systems:competitive regulation in new Europe ［J］.Geoforum,1992,（23）:365-382.

［4］赵黎明,冷晓月.城市创新系统 ［M］.天津:天津大学出版社,2002.

［5］ Landry,C.The Creative City:A Toolkit for Urban Innovators （1st edition） ［M］.London:Earthscan Publications Ltd.,2000.

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［7］ World Bank.Singapore as an innovative city in East Asia:an explorative study of the perspectives of innovative industries［R］.WPS3568.2005.4.

［8］科技部.打造国家科技创新平台全力推进合肥高新区 “二次创业”（合肥）［EB/OL］.［2010/8/26］.http://www.most.gov.cn/ztzl/gjgxjskfq/gxdfjlcl/200508/t20050826_24255.htm.

［9］胡锦涛：走中国特色自主创新道路 为建设创新型国家而奋斗——在全国科学技术大会上的讲话 ［EB/OL］.［2010/1/10］.http://theory.people.com.cn/GB/49169/49171/4012810.html.

［10］ 国 家 发 展 改 革 委. 发 改 高 技 ［2008］1473 号 文 ［EB/OL］. ［2010/5/11］.http://www.sz.gov.cn/cn/zjsz/sznj/201005/t20100511_1523674.htm.

［11］国家发展改革委.关于推进国家创新型城市试点工作的通知［EB/OL］.［2010/1/11］.http://www.sdpc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/2010tz/t20100111_323956.htm.

［12］ 科技部.今年首批创新型城市（区）试点启动［EB/OL］.［2010/1/10］.http://www.most.gov.cn/kjbgz/201001/t20100110_75334.htm.

［13］科技部.关于印发《关于进一步推进创新型城市试点工作的指导意见》的通知［EB/OL］.［2010/4/15］.http://www.most.gov.cn/tztg/201004/t20100415_76787.htm.

（责任编辑 张九庆）

Development of the Innovative City Construction

Bi Liangliang1,Pan Xihui2
（1.Chinese Academy of Science and Technology for Development,Beijing 100038,China;2.Policy Research Office,the CPC Committee of Jiaxing,Jiaxing 314050,China）

F293

A

科技部政体司“合肥创新型城市发展实证研究”课题。

2010-09-13

毕亮亮（1981-），女，北京人，管理学博士，助理研究员；研究方向：区域创新、公共管理。