工业发展大平台构建中的问题

工业发展大平台构建中的问题

浙江平台很多，但多的是小平台，少的是大平台。尤其缺少先进制造业密集、投入产出规模巨大、经济带动作用显著的工业发展大平台

从园区工作的实践看，建设工业发展大平台面临不少困难和问题，需要切实加以解决。突出问题有以下三方面：

整体建设水平不高

从总体看，工业发展平台的规划布局不完善，平台过多过散，相当部分的投入产出规模和绩效与国内外先进水平有较大差距。

——目前缺少工业发展大平台。浙江地域面积在各省（自治区）中排在末3位，但工业发展平台的数量居于前3位，国家和省级经济开发区（工业园区）加上地方工业功能区多达675个。平台很多，但多的是小平台，少的是大平台。尤其缺少先进制造业密集、投入产出规模巨大、经济带动作用显著的工业发展大平台。

多组数据表明，大多数平台的单体规模不大。据浙江省国土厅2008年对112个国家和省级经济开发区（工业园区）统计：核定的“四至范围”面积，超过2万亩（即13.33平方公里）的只有11个园区，其合计面积占到总量的26.3%；不到1万亩（即6.67平方公里）的有69个园区，不到5000亩（即3.33平方公里）和2000亩（即1.33平方公里）的各有29个和15个园区，最小的只有561.9亩（即0.37平方公里）。

据省经信委2009年统计：在117个国家和省级经济开发区（工业园区）中，经批准规划面积不到10平方公里的有66个园区；工业总产值超过300亿元的只有9个园区，不到100亿元的有50个园区，不到50亿元的有29个园区。在96个县（市、区）属工业功能区中，经批准规划面积不到10平方公里的多达75个；其中不到5平方公里有58个。

当前全省正在规划建设14个产业集聚区，培育大平台。这些产业集聚区多数是现有经济开发区（工业园区）的组合，部分是跨行政区的组合，不是连片开发建设。“十二五”时期，规划建设面积平均每个66.6平方公里，超过100平方公里的有3个，不到40平方公里的也有3个。总的看，平台还不是很大。而且一些产业集聚区的规划偏重于拉城市框架，真正意义上的工业发展大平台建设并不突出。

——多数平台土地利用效率偏低。土地利用效率不高，直接反映在工业发展平台的投入产出指标上。据浙江省国土厅2008年对109个国家和省级经济开发区（工业园区）统计：（1）工业用地投入强度（指累计工业企业固定资产投资总额与已建成工矿仓储用地面积之比），平均每平方公里29.9亿元（每亩199.5万元）。投入强度每亩不到200万元的有58个园区，不到100万元的有7个园区，最高的是每亩518万元，最少的仅49.4万元。（2）工业用地产出强度（指工业总产值与已建成工矿仓储用地面积之比）。平均每平方公里52.5亿元（每亩349.7万元）。产出强度每亩不到300万元的有56个园区，不到200万元的有20个，不到100万元的有3个，最少的仅21.9万元。

浙江工业发展平台的土地利用效率与国内先进水平（如苏南地区）存在明显差距，与国外先进水平差距更大。如日本，工业园区有4500多个，绝大多数园区在300亩左右，但土地产出率相当高，一般每亩产值100—150万美元左右，高的超过200万美元（参见骆建华2003年《日本工业园区发展的经验和启示》）。浙江所处长三角地区要打造国际先进制造业中心，日本制造的标杆在前，任重道远。

土地利用效率不高有诸多因素，其中一个很重要的原因是产业结构不合理。浙江多数工业发展平台规模偏小，配套设施不完备，加之不少平台地理位置不佳，难以吸引大企业和高新技术企业入驻，难以承载大项目落地和大产业生成。大多数工业发展平台的主导产业仍是本土的传统产业，或是外来的一般加工制造业。世界500强企业、全国有影响的行业龙头企业和高技术企业明显偏少，大项目大投资的支撑和带动作用明显偏弱，高端制造业和战略性新兴产业的发育明显不足。相当部分工业发展平台尤其是规模较小的地方工业功能区，普遍存在引进项目小、产业档次低、技术含量低、投资回报低的“一小三低”问题。

——不少平台空间布局不合理。部分工业发展平台在开发之初对中长期规划重视不够，或缺乏系统规划，或规划不到位，以致空间布局不当，留下后遗症。一些平台设立之际功能定位不明确或不合理，没有将之作为城市的有机组成部分来规划建设，与城市整体发展不协调。随着城市扩张，一些原在近郊的工业发展平台已陷入城市中心区，需要新一轮的布局调整和企业外迁。有的平台成为远离城区的“孤岛”，难以获取必需的公共配套服务。不少工业发展平台尤其是乡镇（街道）工业功能区，工厂与工厂之间混杂较多的农舍和民居，因噪音、污染等扰民问题不时引发矛盾，协调处理难度很大，影响经济和社会发展。

土地瓶颈制约较大

浙江土地资源偏紧，“七山一水二分田”，人均耕地0.56亩，基本农田保护率高达87%。多年来，工业发展平台建设受限于土地瓶颈。今后要进一步打造大平台，土地制约的矛盾将随之增大。

——土地开发现状问题。目前，工业发展平台的建设用地经过连年大规模开发，仍有不少存量，但集中在为数不多的较大平台，相当部分的平台用地存量较少，有的甚至到了可供量寸土不存的地步。据浙江省国土厅2008年对112个国家和省级经济开发区（工业园区）统计：尚可供应工矿仓储用地面积，还有2000亩（即1.33平方公里）以上的园区仅14个，还有1000亩（即0.67平方公里）以上的仅47个；而不到500亩的有46个，占所统计园区的41%；其中不到200亩的有32个。最多的高达1万亩，最少的则已告罄。

另据浙江省经信委2009年对117个国家和省级经济开发区（工业园区）统计（包括温州、海宁2个以工业生产为主的农业对外综合开发区，未包括浙江之江旅游度假区）：现已开发面积1038.8平方公里，占经批准规划面积的60.2%。经批准规划面积现已用完的园区多达49个，占所统计园区的42%，其中已开发面积超过经批准规划面积的有36个，即出现用地“赤字”；经批准的规划面积开发后仅存不到20%的园区有16个，占所统计园区的13.7%，其中存量不到10%的有7个。

目前，不少地方工业平台的立地空间明显不足，影响工业经济发展；不少园区由于经批准规划面积所剩无几，处于无地可征、无地可供的局面。如丽水市“十二五”时期初步考虑工业总产值新增3000亿元，但现可用于工业发展的规划用地只有128平方公里，其中10个省级开发区（工业园区）82平方公里、各类工业功能区46平方公里。按现有开发区（工业园区）的平均产出强度174万元/亩以及土地利用率40%测算，“十二五”时期即使将规划用地全部开发完，仅能承载2000亿元工业总产值，如此狭小空间难以确保“十二五”工业发展目标实现。

——建设用地指标问题。建设用地指标短缺，是打造工业发展大平台的突出问题。受指标限制，建设用地需求量较大和供应量偏少的矛盾将长期存在。土地指标限制主要来自两部分：一是年度计划指标。近年来，年度用地指标一直偏紧。原先用地指标分三块：新增建设用地计划指标、土地整理折抵指标和建设用地复垦指标。其中土地整理折抵指标供应量占年度用地指标供应量的一半，建设用地复垦指标无计划管理限制。2010年起用地指标骤然变更，土地整理折抵指标被取消，建设用地复垦指标受全省计划额度的管理。今后年度用地指标将更加紧缺。

二是长期规划指标。《浙江省土地利用总体规划（2006—2020）》和国务院下达浙江省2020年城乡建设用地规模为7980平方公里（即1197万亩），新增建设用地面积为2547平方公里（即382万亩）。现在全省规划建设的14个产业集聚区，到2020年的规划建设面积就高达1886平方公里（即282.9万亩），新增建设用地为1380平方公里（即207万亩）。此外还有更大量的其他用地需求。此次各地在新一轮土地利用总体规划修编方案中，如果严格按照省政府下达各县（市、区）规划城乡建设用地规模和新增建设用地规模控制指标，至2020年仅能安排14个产业集聚区新增建设用地约300平方公里（即45万亩）。

——土地征用等其他问题。土地制约，不仅是用地指标紧缺的问题，土地征用难的问题也十分突出。土地征用中遇到出让地价、农房拆迁、农民补偿、劳动安置、非农产业留用地等诸多矛盾，难以处理，并往往出现群众抵制征地、力图高额补偿的现象。此外，建设用地审批需要经过项目立项、规划选址、规划准予、施工许可、土地预审、地价核定、环保评价、供地确定等多个环节和多头管理，审批手续繁、周期长、效率低，实际操作将近一年，影响招商引资项目落地。还有，土地市场价格形成机制仍不完善。

运行机制和管理体制不完善

建设资金普遍短缺。工业发展平台的开发建设需要大量资金，包括征地补偿费、土地前期开发费、基础设施建设费等，尤其是前期资金投入较大、营运成本较高。不少工业发展平台尚未有效形成市场化开发机制，缺乏自主开发和滚动开发的能力。多数平台融资困难，大量靠银行贷款，处于负债经营状态。由于用地指标短缺，一些业已开发的地块无法盘活，加重了建设资金压力。不少平台尚未开发的土地所剩无几，依靠出让土地筹措建设资金的滚动开发模式难以为继。大部分平台要靠入驻企业投产后的税收来实现收支平衡，但所需时间较长，加之不少企业产出效率低下，时滞则更大。

管理体制不够健全。工业发展平台包括国家和省级经济开发区、工业园区，还包括地方工业功能区（县、区属和乡镇、街道），还有高新技术产业开发区（园区）、出口加工区和保税区等多种类型。其中多数在形态和功能上相仿（如经济开发区和工业园区）。目前工业发展平台分属多个层次和多个部门管理。从省里来说，经济开发区由商务厅管、工业园区由经信委管、高新技术产业园区由科委管。正在规划建设产业集聚区的大平台，则由发改委负责。受机构职能限制，一些重要的管理（如工业布局、产业和企业引导）不到位。多头管理，影响统筹规划，难以形成合力。至今，省里尚没有制订指导工业发展平台建设的系统性的政策措施。从地方上看，工业发展平台的管理体制也不够顺。工业发展平台分属市、县（区）、乡镇（街道）三级，管理主体不一，开发和管理模式各样。省和各地把建设工业发展平台的重点放在国家和省级经济开发区（工业园区）上，对地方工业功能区的管理和指导较为薄弱。