我国的城市治理与公众参与

张 莉 杨守广

我国的城市治理与公众参与

张 莉 杨守广

改革开放以来，我国的城市化进程不断加快。城市已不再仅是公众居住的物质之所，更是其情感依托的精神空间。城市功能的现代化转变表明，公众才是城市生活的真正主体。从政府主治到公众参与，从城市管理到城市治理，意味着一系列理念的更新和实践的转变。在我国，公众参与城市治理不仅是逻辑的必然，也是转型社会实践发展的要求。

公众参与城市治理的必然

在一个物质匮乏的社会，人们对物质的追求往往成为一切，而当社会整体财富极大丰裕之后，社会成员对精神、意义和价值的追求便会日益凸显。当今中国因经济发展、社会转型而带来的结构变迁导致了利益主体的多元化，而权利时代的到来唤醒了公众的权利主体意识。因此，现代城市功能的变迁对公众参与城市治理发出了最切实和最强烈的呼唤。理论上讲，公众参与的出现需要两个前提：一是私人领域和公共领域的区分。如果说私人空间通常需要私人来维护，那么真正需要公众参与的往往是公共领域内的公共事务；二是对社会成员利益多元化和对个体主张差异性的认可。对待同一公共事务，人们的认知和态度可能有所不同。如果凡事人们都利益一致、见解相同，那么任何人都应当可以代表大家作出决定，更多人的参与就显得多余。

历史的经验表明，公众参与城市治理是在城市地域内实现公共利益的最佳途径。现代城市治理的根本目的无非是为市民营造良好的生活、工作和学习环境，不断提高人们的生活质量。作为城市治理的最直接受益者，公众有最大的动力关心和关注自我生活空间的规划建设和变化发展，从而成为促进、保障和实现公共利益的忠实捍卫者和监督者。而公众对现代社会生活的“公共性”吁求，要求政府改变行为模式，从以往的“单方管制”发展成为接受公众参与的“共同治理”。

在我国，公众参与城市治理不仅具有历史的必然性，还具有政治上的合法性。人民主权是我国的基本政治原则，政府的权力来源于人民的授予，人民有权依法广泛参与管理国家事务和社会事务。进入新世纪以来，我国高度重视民主政治建设，“公众参与”一词高频率地出现在重要党政工作报告和领导讲话中。如十七大报告强调：“坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地调动和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。”“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。”

城市作为公众的生活空间和精神寄托之所，其发展方向和发展水平与每个居民的权益息息相关。不仅如此，作为一种行政过程中的利益表达机制，公众参与既有利于民众意愿的表达，也有助于调和社会矛盾、避免社会冲突，与政府“执政为民”的理念、构建“和谐社会”的历史目标相契合。因此，公众参与城市治理应当成为“公民有序政治参与”的主要场所与园地。

公众参与城市治理还具有决策学意义上的科学性与合理性。现代城市治理是一项极其复杂的系统工程，客观上需要包括国家、城市政府、私营部门和公民社会等在内的诸多力量的相互协调和通力合作。以城市规划为例，仅仅依靠政府主管部门和少数规划设计人员，便决定一个城市十几甚至几十年的城市建设和发展格局，难免失却其科学性和合理性。毕竟城市规划不仅仅涉及技术问题，还涉及价值判断和理念选择问题。即便是在技术操作层面上，规划也不仅仅涉及城市空间布局设计，还包括了人与自然的和谐共处、经济与社会的可持续发展及行政管理的合法与高效等诸多问题。因此，充分吸收各方面专家意见，倾听公众对城市未来发展的设想与价值定位，接受公众对规划细节来自于生活体验的理性建议实属必要。

我国公众参与城市治理的现状

“在我国，民众自下而上的参与需求和执政党、政府对公众参与自上而下的鼓励构成了公众参与城市治理的双动力机制。”进入21世纪以来，政府与民众在参与理念和政府治理模式转型上的耦合促使我国很多城市进行了公众参与城市治理的有益尝试，取得了一定的成绩。例如，深圳在城市规划领域开展的全过程公众参与，北京、南京等城市进行的社会评议推进法治政府建设，沈阳、厦门、北京等城市在环保领域开展的公众参与制度建设及个案尝试，西安、福州等城市在古城、古建筑保护领域进行的公众参与地方制度建设，北京、温岭、兰州等城市在社区治理领域开展的公众参与实践，深圳、广州、武汉等城市通过有奖举报吸引公众参与城市交通整治的尝试等等。然而，由于历史、观念和制度等方面的原因，我国在公众参与城市治理方面仍存在一些不足。

首先，城市治理主体多元化和组织化程度尚显不足。城市治理的根本目的在于服务大众。公众是城市治理的主体，而非客体。然而，现实中我国多数城市的决策仍是政府主导下少数专家、学者封闭式创造的结果，公众通常较少参与，有时甚至在决策最终形成时仍毫不知情。当然，这与民众的参与意识和公民素养有关。目前，仍有许多市民抱着“多一事不如少一事”的想法，缺乏对社会公共事务的关心。而这种状态的生成在很大程度上又与政府部门对民意的无视甚至轻视有关。

以价格听证为例，听证会“假戏假唱”、“逢听必涨”的不好名声无疑加剧了公众在价格决策领域的实质性缺席。另外，与其他国家相比，我国公众参与城市治理多流于形式的另外一个重要原因便是公众组织性的严重不足，这也在相当程度上导致了当前公众参与的无序、公众利益的分散和公众力量的弱化。在我国构建和谐社会的今天，社会管理由政府单一主导向多元主体共同参与的转变已经成为不可逆转的趋势，如何培育其他社会主体、引导其健康成长是一个值得重视的问题。

其次，保障和实现公众参与城市治理的制度仍有欠缺。我国《宪法》规定，人民依照法律规定有权通过各种途径和形式管理国家事务。如前所述，最近十年来执政党和中央政府的一系列文件也对扩大公民有序政治参与作出了重要阐述。然而这些规定和阐述多是原则性的宣示，需要具有可操作性的制度加以落实。

截至目前，环境保护堪称中国公众参与的典范领域。然而，即使是在有 《环境影响评价法》、《环境影响评价公众参与暂行办法》、《环评公众参与技术导则》等一系列文件保障的情况，实践中依然存在着调查规避受影响人群、听证会公告过迟、听证时间过短、听证过程缺乏完整记录、对公众反映意见缺乏及时、有效反馈等不尽如人意的地方。

又如，现行的 《城乡规划法》虽然“强调公众参与和社会监督”却没有确立公众参与的原则，2005年修订后的 《城市规划编制办法》在公众参与方面的技术要求也是过于原则，缺乏实践操作性。这就造成了实践中若干城市决策在作出时与民众意愿相冲突，而此时民众临时性的“突发参与”又没有可资利用的制度渠道，从而造成潜在的群体性事件，引发政府与民众之间的紧张关系。这种因为制度欠缺而造成的治理决策失据的局面亟待改观。

最后，公众参与城市治理的效果并不理想。目前，由于对公众参与某种程度上的“惧怕”和偏见，我国不仅公众参与城市治理的领域有限，而且即便是在允许公众参与的领域也在很大程度上“形式大于实质”，难以称得上是真正意义上的参与。其实，公众参与中的“参与”并不是目的，核心的问题是参与的层次和效果。1960年代，英、美组织社会学理论根据公众参与效果的不同，将公众参与分为三种类别、八个层次：分别是属于假参与的“操纵”和“训导”，属于表面参与的“告知”、“倾听”与“咨询”，属于深度参与的“合作”、“授权”与“公众控制”。由于缺乏强制的法律规定和制度保障，我国现有的公众参与多依赖于城市主政者的价值取向、开明程度和执政水平。至于最终决策对公众意见的采纳和吸收情况，公众则一般无从知晓，也就谈不上事后的监督。这种流于形式的公众参与无论对于政府决策质量还是对于公众权益保护都是极为不利的，需要未来在转变观念、深化对公众参与城市治理的意义和价值的认识基础上，通过完善制度将公众参与城市治理的效果落到实处。

加强公众参与城市治理的对策建议

在当今社会，日益复杂和无比繁重的城市治理任务早已大大超出了政府的承受能力。不仅如此，缺少社会其他主体和力量的参与也势必使得城市治理决策本身丧失其科学性和合理性，造成执行中的困难。为了实现真正意义上的公众参与，必须在不断增强各方主体公众参与城市治理意识的同时，进一步健全公众参与城市治理的制度和法律保障。

增强公众参与城市治理的意识包含两方面内容。一方面，必须强化公众是城市主人的意识，增强其主人翁责任感，要有意识地引导民众关心公共事务、思考社会问题，要进行公民美德教育，帮助其合理运用生活理性、将来源于生活的知识用演绎的方式上升为有预见性的公共利益目标。另一方面，政府部门必须端正对公众参与城市治理的态度，树立“人民公仆为人民”的信念，发自内心地接受公众参与。在现代社会，城市治理是事关广大民众切身利益和全社会整体利益的事业，有理由使全体社会成员知晓、思考、理解和最大限度地参与其中。这固然是公众应该积极争取和认真对待的公共事务，但同时更应是政府部门必须认真对待、切实保障的重要事业，是其政务公开、建设法治政府工作的必要组成部分。

鉴于目前我国民众在整体上尚缺乏参与意识、参与能力也有待提高，推进公众参与城市治理切实可行的办法可能是以城市社区为单位，以问题为导向，加强公众参与社区公共事务的组织创新和制度创新。另外，在一些关系民众生活的微观政策领域，有必要倡导公众参与层次的“升级换代”，从目前的“无参与”或“象征性参与”逐步过渡到“实质性参与”。既然公众参与的广泛性和多样性是有效公众参与的前提，既然公众参与具有明显的示范效应，那么，我们在设计公众参与制度和具体组织公众参与的过程中就要最大限度地表现出“诚意”，不要将公众参与停留在技术、方法层面，而应使其服务于“增强民众权利、实现良好治理”的终极目标。古人曾经教导我们，“轻诺必寡信、多易必多难”。在公众参与问题上，我们要谨防重蹈价格听证之覆辙，形成民众对公众参与的“二次排斥”。

在全面、准确理解公众参与概念及意义的基础上，我们还要拿出“天下大事、必作于细”的精神，尽早解决公众参与“制度瓶颈”问题。公众参与城市治理实际效果的真正取得，有赖于相关法律制度的建立、健全和有效实施。因此，公众参与城市治理必须纳入法制化轨道，在逐步明确公众参与城市治理的目标、性质、内容、职能、机构、组织、权限、程序、处罚等问题的同时，将其纳入城市治理的立法体系。公众参与城市治理的实体性权利离不开完善的程序保障。为此，我国需要在国家和地方两个层面搭建起保障公众有效参与的制度平台，细化参与程序规则，建立有效的公众意见回应机制，填补在公众参与的法律效力认可、法律责任制度和救济手段等方面的立法空白。

目前，我国的城市化进程正以高于西方的速度推进，“时间紧、任务重、要求高”的形势较任何国家都更为严峻。公众参与无疑可以有效地减少社会转型给城市生活带来的震荡，但其前提是要进行有效的公众参与，借助“官民共治”的社会管理新格局，真正实现“人民城市人民建、人民城市人民享”的美好愿景。

（张莉，法国巴黎第一大学公法学博士，中国政法大学法治政府研究院副教授、硕士生导师；杨守广，中国政法大学法2008级硕士研究生。本文系北京市社会科学重点规划项目“公众参与城市治理法律保障机制比较研究”阶段性成果／责编 张海鸿）