建立公益诉讼制度势在必行

钟晓渝

建立公益诉讼制度势在必行

钟晓渝

公益诉讼是指国家机关、社会团体或个人认为行政主体实施的行政行为或行政不作为侵害社会公共利益，为维护公共利益而向法院提起行政诉讼，由法院裁判相应法律责任的诉讼制度。从制度设计上看，公益诉讼要解决的正是行政权力行使过程中的监督制约和人民参与国家事务的问题。

首先，公益诉讼把行政权力行使过程中可能侵害社会公共利益的行为纳入司法审查的范围，以防止行政机关侵害公共利益的行为而得不到监督，这具有很强的现实针对性。从现实情况看，国家行政机关在环境保护、政府采购、国有资产流失、公共工程、食品药品安全等诸多公权力领域确实存在作为或不作为的违法行为，且已经造成对公共利益的侵害，但由于公民、法人或社会团体没有公益诉讼权，目前已有众多的案例不能纳入司法审判的范围，使公共利益得不到有效的法律保护，而建立公益诉讼制度则能有效解决对行政权力的监督和制约。

其次，由法院对行政机关侵害社会公共利益的行为进行司法裁判，不仅赋予司法机关对行政权的监督制约权，也是创造条件让人民行使监督政府权力的一个有效法律途径，既解决权力过分集中而得不到有效监督制约的问题，又解决人民参与国家和社会事务管理的问题。

我国公益诉讼制度缺失的法律障碍

在我国，公益诉讼制度缺失主要有两个法律障碍。

一是行政诉讼中对原告资格的限定。其直接的表现是现行《行政诉讼法》把行政诉讼的原告资格限定在“必须与案件有直接的利害关系”，即公民、法人和其他社会团体只能就自身权益受到侵害而提起诉讼，而不能就与自身无直接利害关系的案件提起诉讼。由此，现行行政诉讼把公民、法人和其他社会组织提起的公益诉讼的可能排除在行政诉讼范围外，使行政权侵害公共利益的行为得不到公民和社会有效的监督和制约，更不能纳入诉讼程序。

二是由于公共利益在立法中只有抽象表述而没有具体的内涵界定。法律实施过程中往往把公共利益和国家利益混为一谈，在政治制度设计中，公权力机关（立法、行政、司法等行使国家权力的机关）被认为是维护公共利益的唯一代表，而忽略了代表和维护公共利益的公权力机关，特别是行政机关在行使行政权的过程中也可能侵害公共利益，制度上没有把公权力机关侵害公共利益的行为纳入司法裁判程序，是导致公益诉讼制度缺失的主要原因。

建立公益诉讼制度的途径

建立公益诉讼制度不仅把人民监督、批评政府纳入法律轨道，能够强化人们依法办事的意识，同时也给社会组织和个人依法维护公共权益、社会经济秩序提供了强有力的保障武器，从而使公益诉讼成为健全法治不可或缺的新型诉讼制度。建立公益诉讼制度涉及司法制度的改革，也涉及民主政治的发展和公民的政治参与，因此，应对公益诉讼制度进行系统的设计并有序推进。

1．修改现行 《行政诉讼法》。

取消行政诉讼中对原告主体资格不适当的限制，对行政诉讼原告“利害关系”应作更宽泛的理解。比如“利害关系”可以解释为“间接”的利害关系，只要违法行为侵犯了国家利益和社会公共利益时，具有行为能力的公民、法人和其他社会组织就有权代表公众进行诉讼。这样公民、法人和其他社会组织就可以把与自己间接相关的社会公共利益作为提起诉讼的根据。而在司法审查中，以诉讼目的权衡利害关系，只要有受法律保护的权益被侵害，就要允许相关个人或组织提起诉讼，使公益诉讼成为行政诉讼的当然组成部分。

2．有选择的逐步放开公益诉讼。

就目前我国法治状况和复杂的社会情况，完全放开公民的公益诉讼也可能引起社会的混乱，因此应逐步放开公益诉讼。

从诉讼主体看，应首先赋予检察机关提起所有公益诉讼的权利，检察机关应成为公益诉讼的重要主体。检察机关提起的公益诉讼，是指人民检察院对于涉及国家利益、社会公共利益以及公民重要权利的民事案件，在无人起诉的情况下，以法律监督者的身份代表国家将侵害公共利益的案件提交人民法院进行审判，要求人民法院追究违法者民事责任的诉讼。

其次，可以先就某些领域的公益诉讼赋予相关的社会团体。并将社会团体提起的公益诉讼案件限于与社会团体宗旨相符。比如环境污染的案件，可以赋予经登记的环保组织提起环境公益诉讼；公共卫生案件可赋予注册的社会卫生组织等、公共工程或政府采购等案件可赋予相应的行业组织等，最后逐步过渡到公民个人提起公益诉讼。

3．建立公益诉讼的程序机制和配套制度。

设立行政先行处理程序。即公民和社会团体在到法院提起公益诉讼之前，必须将诉讼意向告知相关行政机关，并申请行政机关改正涉嫌侵害公共利益的行政行为，只有行政机关在一定期限内不予答复，或者答复不予改正的情况下方可提起行政公益诉讼，这样既可以有效监督行政机关，也可以节约诉讼成本，减少或防止烂诉。

建立诉讼保证金与公益诉讼基金。国外公益诉讼制度都设置了各种诉讼费用转嫁机制，比如以定额保证金替代诉讼费、法定免除诉讼费、公益诉讼费基金制度等，一般情况下原告只需要象征性的缴纳低廉的诉讼费。以诉讼保证金代替案件受理费，以公益诉讼基金转嫁社会团体的诉讼费用负担，可以免除因公益诉讼形成的经济负担，而鼓励公民、社会团体维护社会公共利益。

建立胜诉表彰与奖励制度。我国有些行政法规规定了揭发、检举经济违法行为可以得到奖励，那么当社会团体对公益违法行为提起公益诉讼，在胜诉后得到一定奖励就是应当的。胜诉奖励形式主要是荣誉表彰，既是对社会团体“维护公共利益，促进依法行政”行为的肯定，也是对社会团体维护公共利益的激励。

举证责任制度的保障。在公益诉讼中尽管社会团体提起公益诉讼举证能力比公民个人更有优越性，但总的来说与行政机关不能同日而语，所以在公益诉讼中举证责任分配方面应该和公民作为原告一样采取举证倒置的安排。

对求偿权与调解权的一般禁止。公益诉讼中，社会团体自身利益一般并未因涉讼行政行为而直接受损，社会团体维护的是不特定社会公众的共同利益，因此，社会团体一般只能提出确认违法、请求作为或变更行政行为的诉讼请求，而无权请求行政赔偿。

行政诉讼是对行政合法性的审查，为了保证依法行政，我国行政诉讼法规定除了行政赔偿之诉外，行政诉讼不适用调解。公益诉讼作为行政诉讼的一种，也应一般不适用当事人和解及法院调解，即使在上述允许社会团体请求行政赔偿的情况下，社会团体也不得与被告和解，法院亦不得主持调解，应当以最大限度地维护公益为目标，通过积极调查取证作出确定性判决。

（钟晓渝，全国政协委员，民革中央委员、深圳市委会主委，深圳市司法局副局长／责编张海鸿）