对加强突发公共事件应急统计工作的思考

蔡 竞

近年来,面对突如其来的“非典”疫情、南方雨雪冰冻灾害、汶川特大地震、甲型H1N1流感等突发公共事件,在党中央、国务院的坚强领导下,各级党委、政府积极应对、科学指挥,取得了抗击突发公共事件的重大胜利。应该说,在经历上述突发公共事件后,我国应急管理工作取得了重大成就,但也暴露出一些亟待加强和改进的地方。比如,在相对有限的时间内,如何及时、全面、准确统计和评估分析突发公共事件相关情况及其影响,为有效开展应急处置、应急救援和恢复重建提供科学决策依据,是应急管理工作的重点和难点。因此,有必要汲取历次应对重大突发公共事件的经验教训,进一步研究和解决应急统计体制、机制建设中存在的突出问题和矛盾,切实抓好应急统计工作,为应对今后可能发生的重大突发公共事件做好相应准备。

一、突发公共事件应急统计的相关概念

(一)突发公共事件应急统计的定义

突发公共事件应急统计是应急管理的一门新课题。虽然在应对突发公共事件的实际工作中,各级党委、政府及其相关部门已经具体开展了这项工作,但对其进行系统的研究和分析并不多见。因此,关于突发公共事件应急统计的定义,也是一个新概念的提出。笔者认为,突发公共事件应急统计是应急信息管理的一项重要内容,是指在突发公共事件发生过程中以及发生后,及时、全面、准确地统计事件伤亡人数、造成的经济损失(直接损失和间接损失)、投入的应急资源以及事件对国民经济运行、社会事业发展和社会秩序的影响等情况,并作出分析评估。

(二)突发公共事件应急统计的重要性

在实际工作中我们看到,当突发公共事件发生或事件已经对经济社会发展和人民生活造成重大影响,各级党委、政府急需了解和掌握这些情况或事件的影响程度时,需要各级政府统计部门切实发挥好“情报员”的作用,会同相关部门通过采取非常规的工作方式,迅速收集和提供有关情况并作出分析评估,为及时、科学、有效开展应急处置、应急救援和恢复重建工作提供有力的信息情报和决策依据。因此,建立突发公共事件应急统计机制,做好应急统计工作对于及时向社会公众发布突发事件信息,妥善处置突发事件以及有序、有效开展善后处置、恢复重建具有重要意义。

(三)加强突发公共事件应急统计是依法行政的必然要求

2006年 6月,国务院在《关于全面加强应急管理工作的意见》中明确指出,各地、各有关部门要加强应急管理统计分析工作,完善分类分级标准,明确责任部门和人员,及时、全面、准确地统计突发公共事件发生及产生影响的相关情况,并纳入经济和社会发展统计指标体系;要研究建立突发公共事件发生后统计系统快速应急机制,及时调查掌握突发公共事件对国民经济发展和城乡居民生活的影响并预测发展趋势。2007年 8月,《突发事件应对法》正式颁布实施,其中提出:“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府,应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息”。而从实践中我们知道,准确的信息渠道来源,必然来自科学、可靠的统计工作。因此,加强突发公共事件应急统计是依法行政的必然要求。

二、我国突发公共事件应急统计工作现状分析

(一)应急统计工作取得初步成效

自 2003年以来,我国对应急统计工作进行了积极的探索和实践,取得了一定成效。如“非典”期间,国家统计局通过启动快速调查制度,就“非典”疫情对社会服务业的影响,迅速展开调查并作出定量分析,为上半年GDP核算提供了重要依据。同时还利用 5000家工业企业联网直报系统开展了“非典对工业企业生产情况的影响”等多项网上调查,及时为国家采取宏观调控措施提供依据。之后,根据“非典”期间应急统计工作的经验,为确保党中央、国务院迅速了解和掌握一些重大情况,特别是有关突发性经济事件和重大自然灾害的信息,报经国务院批准,国家统计局建立了统计快速应急机制(包括统计应急的组织系统、突发情况信息报送制度、月度国民经济发展预计调查报告机制、统计系统快速专项调查制度等)。2004年 2月,国家统计局首次启动统计系统快速应急机制以应对禽流感疫情,重点对疫情区急需的各种药品、物资、资金及技术服务等需求和到位情况,禽流感对农村社会经济产生的影响,特别是对农民生产、生活和收入的影响等进行了较全面、准确的统计分析。2004年 5月,为快速、及时、准确地反映国家宏观调控措施的落实情况,国家统计局再次启动统计系统快速应急机制。2005年 5月,在《国家突发公共事件总体应急预案》指导下,国家统计局进一步完善了快速应急反应机制,并在全国统计系统推行实施。在其后的一些重大突发事件中,如南方雨雪冰冻灾害、汶川特大地震以及应对国际金融危机、保持国民经济平稳较快发展中,应急统计机制的启动和相关工作的实施,为党中央、国务院掌握重大情况并有效指挥应急处置工作提供了快速、准确的数据信息和决策依据。

目前,在各类突发公共事件中,自然灾害的应急统计已形成了专项制度。2008年 5月,民政部发布了修订后的《自然灾害情况统计制度》,针对灾情、救灾、损失三个方面统计工作作出了规范。在2009年 11月发生的全国大范围的雨雪灾害中,按照《自然灾害情况统计制度》的要求,各地、各部门认真做好灾情统计和报告工作,第一时间上报灾情和救灾工作情况,确保了灾害信息报送及时、准确和救灾工作的顺利开展。

(二)应急统计在汶川特大地震抗震救灾和灾后恢复重建中发挥了重要作用

四川省“5·12”汶川特大地震发生后,在抗震救灾及灾后恢复重建全过程中,均突显出对应急统计的客观需求。比如,为及时、准确统计和调查分析灾后损失、接受捐赠、应急物资需求、群众临时住房建设等情况,以四川省抗震救灾指挥部和省政府办公厅名义制发了《关于切实做好抗震救灾接受捐赠情况统计报送工作的通知》、《关于统计上报地震灾情及工作情况的紧急通知》、《关于开展地震灾区震害调查统计的紧急通知》、《关于做好过渡安置房(活动板房)需求数量统计工作的紧急通知》、《关于建立受灾农民自建永久性住房建设情况统计报告制度的通知》等一系列制度、规范并贯彻执行,保证了中央和省委、省政府及时、准确掌握相关情况,科学研判形势,果断实施应急救援和有效开展灾区群众生活安置等工作。

从抗震救灾转入灾后恢复重建后,四川省及时建立了地震灾后恢复重建统计监测制度,在省灾后恢复重建委员会规划实施组中设立“四川省地震灾后恢复重建统计监测办公室”,采用全面调查方法,辅以抽样调查和典型调查等方式,对地震灾区主要经济指标、人口与就业情况、社会发展情况、恢复重建情况(工业、基础设施、医院、学校、居民住房、农田水利、城镇体系、建材价格等)、对口支援省市援建情况等实施统计监测,全面、系统、及时、准确地反映灾后重建的成果和突出问题,为中央和省委、省政府制定有关政策、科学考评恢复重建工作提供了重要依据。

(三)应急统计体系建设亟待加强

我国应急统计工作开展以来取得了积极成效,但在应对几次特别重大的突发事件中,特别是在汶川特大地震抗震救灾中仍然暴露出一些问题。一是应急统计体制不健全,部门职责不明确,要么导致应急统计数据采集渠道不畅通,要么导致多个部门同时开展相同或近似的调查或数据收集,造成资源浪费或信息“冲突”。二是应急统计工作制度不健全,导致突发公共事件发生时应急统计无章可循,没有基本的工作方法或基本的统计指标可供参考。三是应急统计信息平台建设滞后,对信息的分析加工不够,信息准确性、时效性较差。四是应急统计人才队伍建设滞后,工作人员缺乏且综合、专业素质亟待提高,在突发事件紧急状态下难以胜任相关工作。五是政府对建立健全应急统计工作体系、技术支撑平台及人力资源队伍缺乏应有的财力物力投入。上述问题是整个应急统计体系建设滞后产生的,也需要在加强体系建设中予以解决。

三、国外突发公共事件应急统计工作经验做法

建立完善突发公共事件应急统计体系是做好应急统计的基础和保障。目前,发达国家大都建立了一套比较成熟的突发公共事件应急统计体系,几个典型模式值得我们学习借鉴。

(一)美国政府应急管理体系中的统计工作

为了应对包括城市危机在内的各种突发公共事件,美国成立了以联邦应急管理署(简称FEMA)为中心,从中央到地方,统合政、军、警、消防、医疗、民间组织及市民等一体化指挥、调度,并能够动员一切资源进行法治管理的体系。美国对灾情汇集、灾情辨别、救援指挥,乃至个人亲友安危等信息系统作了具体的规定,由于突发公共事件往往伴随商业通讯系统失灵,FEMA便与联勤总部达成特别协议,以全套电子化的波音 747飞机为空中指挥通讯中心。同时,开发提供各种计算机软件(如网络上可直接下载预估洪水水位的软件等),评估预测灾变损失,并积极运用信息网络等最新科技。

(二)日本政府应急管理体系中的统计工作

2003年 4月,日本东京建立了知事直管型危机管理体制,该体制成立综合防灾部,建立一个面对各种各样的危机全政府机构能够统一应对的体制。综合防灾部由信息统管部门和实际行动指令部门组成。信息统管部门主要负责信息收集、信息分析、战略判断。实际行动指令部门主要负责灾害等突发公共事件发生时的指挥调整,这两个部门置于危机管理总监的管理下,与有关各局进行协调,进行全政府型的危机管理。在这里,信息统管部门便类似于突发公共事件中的统计工作系统。

(三)德国政府应急管理体系中的统计工作

德国联邦民众保护与灾害救助局(简称BBK)组建了“共同报告和形势中心”,开发了“德国紧急预防信息系统”,这成为德国危机管理的两大武器。其中,“共同报告和形势中心”是危机管理的核心,负责优化跨州和跨组织的信息和资源管理,加强联邦各部门之间、联邦与各州之间、以及德国与各国际组织间在灾害预防领域的协调与合作。“德国紧急预防信息系统”则提供了一个开放的互联网平台,集中向人们提供各种危急情况下如何采取防护措施的信息。该系统网络平台有 2000多个相关链接,人们从中可以很方便地找到有关民众保护和灾难救助的背景信息,也可以了解危险情形下如何采取预防措施和行为规则的指导等信息。另外,这个信息系统还有一个专供内部使用的信息平台,为决策者在民众保护和灾难救助上提供信息。借助于上述两大武器,BBK在常态时主要负责信息收集、分析、咨询,开展应急专业人员培训和志愿者培训工作。公共危机发生时,该机构则发挥综合调配资源、组织救援力量、传递信息等职能,危机后则进行评估、总结,向联邦政府和有关部门、州提出改进建议和意见。

四、加强和改进突发公共事件应急统计工作的路径

按照《统计法》和《突发事件应对法》的要求并借鉴国外先进经验,必须加快建立和完善我国针对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件的应急统计体系,实现应急统计工作规范化和法制化,切实提高统计对突发公共事件的应急处置能力和水平。

(一)确立应急统计工作指导思想

加强和改进突发公共事件应急统计工作要以科学发展观为指导,进一步发挥统计在应急处置、救援和恢复重建中的信息、咨询、监督功能,不断提高统计服务水平,强化统计的快速反应和应急处置能力,确保特殊情况或突发事件发生时,通过实施应急统计调查制度,充实统计调查内容,增加统计调查频率,加快统计工作节奏,开展快速应急统计工作,做到及时、准确地为各级党委、政府及其有关部门提供决策服务。

(二)把握应急统计工作原则要求

应急统计工作要按照“把握动态、找准问题、搞好调查”的原则,通过权威、丰富的统计资料和科学、可靠的统计分析方法,客观、真实、快速地反映突发公共事件造成的损失(人员伤亡、基础设施毁损等情况)以及投入的抢险救援力量、各种应急资源,反映应急物资储备规模、存贮布局、补充能力等情况,并对特殊情况下的经济运行状况,如工业生产、消费品市场、固定资产投资、价格指数等情况进行跟踪反馈并作出评估分析,为各级党委、政府科学、快速决策和政务信息公开、新闻发布等提供可靠依据。

(三)建立应急统计工作联动机制

突发公共事件应急统计工作涉及统计、发展改革、经济和信息化、科技、财政、商务、民政、农业、林业、交通、国土资源、建设、水利、畜牧、教育、环保、安全监管、卫生、公安、地震、气象、保险、金融、电力、石化、通信及政府应急管理等职能部门和人民武装力量中的应急救援部门。各部门应进一步加强沟通与协作,建立联动机制,共同推进应急统计组织管理机制、损失统计机制、应急信息报告机制、快速专项调查机制、事件影响分析研究机制、恢复重建评估机制、重建统计监测机制及统计指标体系、应急数据库的建立和完善,以实现突发事件状态下和恢复重建工作中统计数据的准确、及时报送、发布和反馈。

(四)建立健全应急统计工作体系

一是建立健全应急统计的组织系统,协调推进应急统计各项工作。如:快速应急统计工作领导小组及其办公室、统计信息调查网络等。二是建立健全应急统计工作的各项制度,确保在特定时间内实施快速、准确的统计信息报送、调查、分析、发布及反馈的需要。如:工作岗位AB角制度、重要统计数据台帐制度、突发情况信息制度、月度国民经济发展预计报告制度、统计部门快速专项调查制度、相关部门应急统计信息报送制度及统计数据信息发布、披露和使用制度等。三是建立健全统计综合数据库,搭建能满足各级、各部门及企业需要的应急信息传输交流平台。如:加快政府统计信息化基础设施建设,完善统计计算机网络和数据处理系统、数据备份系统,加快源头数据采集和流转速度等。四是制定并落实各级政府加大对应急统计工作的财力、物力、智力投入的各项制度及政策措施,尤其应将必要的资金需求纳入同级财政预算体系,对必要的专业统计及技术力量人员编制需求予以保障。