从公司法视野看高校治理模式的改革

□易峥英 段 明

从公司法视野看高校治理模式的改革

□易峥英 段 明

已建立现代企业制度的国有公司与高等院校在投资主体、主管行政机构、独立的市场经济主体等方面都有许多相似之处，这使得高校治理模式改革借鉴国有公司现代企业制度改革的成功经验成为可能。在比较国有公司与高校外部属性的相似性基础上，借鉴国有公司的现代企业治理模式，提出了当前高等院校治理模式改革的设想。

现代企业制度；国有公司；治理模式

公司与高等院校都是市场经济的主体，都具体独立的法人资格，已经历过国有企业改革并根据《公司法》、《全民所有制企业法》等民商法建立起现代企业制度的国有企业特别是国有上市公司与高等院校之间，有许多相似之处，譬如：都由国家投资设立、都有相应的行政主管部门、都是独立承担责任、具有一定的社会事业性质（只是学校的社会事业性质、公益性诉求高于企业）。国有企业经过多年的市场经济冲击，已基本完成改制，建立起现代企业管理制度，法人治理结构日趋完善，能够适应市场经济发展的要求，而学校却一直沿用计划经济时代的管理体制—党委领导下的校长负责制，其管理弊端日趋明显，已不能够适应市场经济和现代政治文明的发展。中共广东省委、广东省人民政府关于贯彻实施《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》第九条明确提出要争创国家教育综合改革示范区，要扩大高等教育办学自主权，推进高等学校治理模式改革。但改革方向何去何从呢？

由于国有企业，特别是国有上市企业与高等院校之间在外部存在诸多相似性，这使得高职院校的治理模式改革有可能借鉴国有企业现代企业制度改革的成功经验。尽管国有上市公司不是高等院校治理结构改革的终极目标，但对高等院校治理结构的改革也具有一定的启示作用。

一、国有企业与高校之间外部属性的相似性

（一）同属市场经济主体之法人

从民法的角度来看，法人是一种享有民事主体资格的组织，它和自然人一样，同属于民事主体的范围，而且是民事主体中的重要组成部分，根据《民法通则》的规定，法人主要被区分为企业法人与非企业法人两大类。企业法人是指从事商品生产经营活动，以获取利润、创造社会财富、扩大社会积累为目的的法人，相当于传统民法理论中的营利性社团法人。高等院校属于事业单位法人，《教育法》第三十一条规定：“学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格。学校及其他教育机构在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任,学校及其他教育机构中的国有资产属于国家所有。学校及其他教育机构兴办的校办产业独立承担民事责任。”

从法人财产的独立性、人格的独立性和责任的独立性来分析，高等院校和其他任何企业一样，都具有独立的财产、独立的人格、独立的责任，而正是这种特性要求高等院校也应该与企业一样，拥有一套能够规范其作为法人的内部运行机制，包括职工代表大会制度。

（二）都属于国家投资设立的法人，有对国家财产进行管理和对国有资产增值保值的权利和义务

《全民所有制企业法》第二条规定：“全民所有制工业企业的财产属于全民所有，国家依照所有权和经营权分离的原则授予企业经营管理。企业对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利。”《教育法》第五十三条规定：“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制，逐步增加对教育的投入，保证国家举办的学校教育经费的稳定来源。企业事业组织、社会团体及其他社会组织和个人依法举办的学校及其他教育机构，办学经费由举办者负责筹措，各级人民政府可以给予适当支持。”《教育法》第三十一条规定：“学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格。……承担民事责任学校及其他教育机构中的国有资产属于国家所有。……”

除民办高校之外，高等院校同全民所有企业一样国家所有，都一样有着一定的管理国家财产和国有资产保值增值的义务。

（三）都有主管的政府部门，机构设置与人员安排都受到一定限制

国有企业的主管部门是各层次的国资委，而高等院校的主管部门是国家教育部以及各级教育行政部门。因此，两者有一定的公法性质，两主体都没有自己独立运行的权力机构，只有权力机构的执行机构，而且执行机构的人事任免权、罢免权都受到一定的限制。

（四）都具有一定的社会事业性质

国有企业和其他民营企业尽管都是企业，但国有企业、特别是国有大型企业却要承担许多的社会责任，具有一定的社会事业性质，譬如:电信、邮政、银行等类型企业，尽管都是企业，但他们不能够完全按照企业的方式运作，他们因其社会事业性质导致其特殊的社会地位。学校的社会事业性质则比国有企业更加纯粹，关系到社会的和谐发展。因此，正如劳凯声教授所称的那样，国有企业和高等院校都具有一定的公益性诉求。

二、我国高校治理模式存在的问题

（一）高校外部管理关系存在的问题

外部管理关系或者是外部治理模式是指大学作为一个独立的法人，在与其他行政主体或是民事主体之间法律关系。从目前的治理模式来看，主要指大学与政府之间，以及政府与其他相关投资主体之间的关系。大学与其他民事主体之间的关系我们认为这个隶属民法调整的范围，对大学的管理体制并不构成影响。因此，我们考量学院的外部管理关系主要考量大学与政府之间的关系以及大学与其他投资主体之间的关系。

目前，大学与政府之间的关系主要存在以下几个问题：一是大学的独立法人地位没有完全确立，政府对于大学管得够死，也就是说大学与政府之间存在严重的依附关系，大学处于一种被管理、被控制和服从的地位，政府则集举办权、管理权、办学权于一身，大权独揽，大学很难具有法律意义上的独立人格，很难实现意思自治的自由，尽管《高等教育法》已经明确了高校的法人地位，但是由于计划经济体制下所形成的国家对高校的管理体制使得高校并不能够实现真正意义上的法人治理与自治[1]；二是学校的行政地位明显超然于法人地位，对于一个高校的定位，在目前的机制下，首先考虑的是该高校的行政级别，其行政级别直接决定了该高校的法律地位与社会地位，级别不同所占有与使用的资源也完全不同，作为独立于政府的社会组织而言，对于行政的权力的重视必然导致其行政化趋势，也必然导致大学价值观的行政化，追求行政地位的价值取向必然导致对政府的决策与政府官员的亦步亦趋，从而导致高校的独立法人地位无法凸显，大学自然而然成为政府的附庸，这本身并不是大学的过错，而是因为目前大学与政府之间的由计划经济体制下形成的管理体制与传统的一种必然结果。

大学与其他投资主体之间的关系，由于公立大学的投资主体的唯一性，导致其他意预投资的主体无法解决投资的产权问题，致使社会的其他投资主体对于投资公立高校的投入与产出之间具有不可确定性与存在较大的风险。尽管近些年来，不少高校成立董事会，但是这些董事会的董事大多为名誉董事，只出资不具有管理权，即使有一定的管理或者参议权，但是并不具有投资回报的功能，从而导致其他社会投资主体对于投资公立高校兴趣不大，捐资的积极性也不高。

（二）高校内部管理法律关系存在的问题

高校的内部管理法律关系是指学校与其内部主体之间的所形成的受法律调整的法律关系，内部管理法律关系同其他法律关系一样存在主体、客体与内容三个要素，主体包括教师、职工与管理层，客体指学校内部管理关系当事人权利、义务所指向的对象，包括物质、行为和精神财富；内容是指主体之间所形成的权利义务，主要有行政管理的权利与义务，学术权利与义务、监督的权利与义务。从目前来看高校内部管理的法律关系主要存在以下几个问题：行政管理的权利与义务之间不明确，行使权利的主体之间定位于职能不清晰；学术权力被行政管理权力不断弱化，监督权在体制内进行，教职工大会的民主监督权也很难得制度上予以体现。

三、借鉴与反思—高校治理结构改革之设想

国有公司与高等院校在法律地位、对外承担责任、对国家承当国有资产的管理责任以及都有自己相对应的主管行政部门等许多方面均具有相似性。国有企业现代企业制度改革的成功，为高校的治理模式改革提供了很好的借鉴。

（一）理顺外部关系——政府与高校关系的重构

政府与高校之间的管理与被管理、控制与被控制关系显然与高校的自治与独立的法人地位是不相符的，重构政府与高校之间的关系是高校治理模式改革的重点和根本，只有政府与高校之间的关系理顺，才能够真正发挥大学自治的精神，才能够真正理顺高校的内部管理关系，推进我国高校管理改革。

1.政府与高校应该是投资人与被投资人的关系。这首先解决了高校与政府之间关系构建的基础是什么的问题？解决这个问题其他问题也就迎刃而解。从《国有独资企业法》的规定中我们不难看出，政府与国有企业的关系是一种投资人与被投资人的关系，也就是股东与企业之间的关系。政府设立国有企业的目的是为了使国有资产增值保值、控制国民经济命脉。我们可以大胆假设，如果把高校甚至学校当做是一国有独资企业，除了政府设立高校还有其他公共利益诉求之外，高校与国有企业之间并没有很大的区别。

事实上政府与高校之间的关系就是投资人与被投资人的关系，只不过此时的投资人所要求的回报不是资产增长上的回报，而是社会效益和社会公益上的回报，进行管理的部门只是由国资委转换为教育行政部门而已。政府与学校之间的关系有很多种，也有很多形式，但是只要把握住政府与高校之间最根本的关系—投资人与被投资人之间的关系，那么政府与高校之间的一切便变得简单起来。

2.实行所有权与经营管理权相分离，实现真正的大学自治。现在的高校如同之前未进行改革的国有企业，完全属于计划管理体制，学校缺乏真正的自主权和经营管理权，应付检查、达标、评估成为高校工作的主旋律，高校的管理出现了越来越多的问题，终究原因，无非是高校现行的管理体制已经不能够满足现在社会发展的需要，因此，改革现有的管理的体制是高校的唯一出路。现有管理体制的弊端，最根本的是政府对学校管得过死，没有实现大学自治，没有将大学的所有权与管理经营权分离。在国有企业改革中通用的道理，在与国有企业具有众多相似性的高校中，也应该是一样的，在国有企业改革中能够走得通的道路，在高校改革中也是有借鉴意义的。

3.恰当的履行所有权人和投资人的职权。确定了政府与高校之间的关系，对高校的自主经营与管理实施恰当的监督，在放权与监督之间找一个平衡，使得政府既能够实现国有资产的保值增值，又能够实现学校的社会价值和社会效益。

4.充分保障其他投资人的合法权益，使其具有一般股东所应具有的职权。社会上的非政府资本进入学校之后，应该保护他们合法权益，保证其能够正当履行其作为股东的法定职权。

（二）三权分立——内部管理机制的重构

外部关系的理顺对于高校内部管理关系的理顺与调整是至关重要的，政府与学校关系调整之后，内部管理结构的调整更多的应该是按照《公司法》的运行体制进行。

1.改革权力机构的确定方式，学习和借鉴已建立现代企业制度的国有独资企业的董事、监事、总经理等人事考核、任免和管理制度，确定学校的校务会议组成人员，对现行的党委领导下的校长负责制进行适当的调整。

2.改革现有的权力执行机构设置方式，规定执行机构人员的组成必须有职工代表，该职工代表作为院校的领导班子不是由上级政府或者校长提名任命，而是由职工代表大会选举产生，并接受其监督，定期向职工代表大会汇报工作，职工代表大会有相应的提案和罢免权，相关制度设计可参照《选举法》。

3.扩大学术权力，在执行机构设立与其权力并存的学术委员会，制定学术权力的运行机制，在职工代表大会的基础上重新构建学术委员会常务委员会，学校的行政事务由该常务委员会负责，相关的制度设计可以参照《选举法》。

4.重新构建学校的权力监督机制，一要扩大学校现有的审计和监察部门的职能和职权;二是学校的审计和监察部门的领导必须由职工代表大会选举产生，履行相当于公司监事的职责，有权查看学校账目，监督学校的管理、教学、人事、财务、资产等工作，该职工代表主要向职工代表大会负责并汇报工作，同样由职工代表大会选举产生，接受职工代表大会的监督，并对其负责，职工代表大会也有对其的提案和罢免权，相关的选举制度设计亦可参照《选举法》。

5.建立三权分立的高校管理机制。建立行政权、学术权、监督权“三权分立”的学校内部组织架构。政府和相关的投资人与部分教职工代表为学校的最高权力机构，校长以及部分校务会议成员由其任命，其他校务会议成员由职工代表大会任命；校长以及校务会议为权力机构的执行机构，受政府以及政府相关职能部门和学校职工代表大会的领导和监督，并对其负责并向其汇报工作，政府和相关的投资人与部分教职工代表有权罢免由其选举产生的校务会议成员，职工代表大会有权向政府提出罢免校务会议其他人员的议案；学校的学术委员会及常务会议为学校学术权力机构的执行机构，执行学校非行政事务方面的学术事务，对政府以及相关职能部门和学校职工代表大会负责，并受其监督，定期向其汇报工作，政府和学校职工代表大会有权罢免由其任命、选举产生的学术委员会成员，教职工代表大会有权向政府提出罢免其他成员议案；学校监事会是是学校的权力机构的监督部门，教职工代表大会选择产生的职工代表不得少于三分之一，下设审计和监察部门，向政府及职能部门和教职工代表大会负责，并汇报工作，政府和学校教职工代表大会有权罢免由其选举产生的监事会成员，教职工代表大会有权向政府提出罢免其他成员议案。政府和相关投资人、教职工代表大会分别履行股东权力，校务会议与学术委员会、监事会成为学校三个并存、平等且互不依附、相互监督的权力机构，分别履行学校行政权力、学术权力和监督权；政府考虑学校领导班子搭建的时候，校长、学术委员会主席、监事会主席应该同时考虑，这样可以从源头上将行政、学术、监督权分开，将三权分立，使其相互监督、相互制约、真正避免行政权力一权独大的局面，从制度上解决近些年来高校不断出现行政权力不断膨胀、学术权力日渐式微以及监督权若有若无的状态。

[1]张玉芳.我国高等教育公共治理结构之探索[J].江汉论坛,2008(7)：141-143.

易峥英（1977-），女，江西于都人，顺德职业技术学院讲师，管理学硕士，研究方向为高职教育；段明（1977-），男，江西于都人，顺德职业技术学院讲师，法学硕士，研究方向为教育法、国际法。

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1001-7518（2011）14-0011-03

责任编辑 夏焕堂